Tragedia na stadionie Hillsborough a ewolucja europejskich i polskich przepisów dotyczących organizacji i bezpieczeństwa imprez masowych

Wstęp

W myśl art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego ora zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju¹. Zagwarantowanie bezpieczeństwa i porządku publicznego należy więc do priorytetowych zadań organów państwowych, a bezpieczeństwo państwa stanowi kluczowy element katalogu wartości podlegających bezwzględnej ochronie. Postrzeganie danej sytuacji wiąże się z subiektywną oraz emocjonalną oceną, uzależnioną od m.in. perspektywy, umiejscowienia jednostki, czasu, obowiązujących standardów i norm czy wymiaru kulturowego. Występowanie takich rozbieżności stanowi utrudnienie dla stworzenia jednolitej oraz kompleksowej definicji powyższego zagadnienia².

Etymologia pojęcia bezpieczeństwo sięga czasów starożytnego Rzymu oraz łacińskich terminów sine cura lub securitas, które utożsamiane były z politycznie stabilną sytuacją w państwie³. Współczesna definicja leksykalna określa natomiast omawiane pojęcia, jako stan niezagrożenia⁴.

Przemiany społeczno-polityczne ostatnich kilkudziesięciu lat spowodowały fundamentalny zwrot w pojmowaniu i interpretowaniu analizowanego pojęcia. Polityczna przebudowa ładu światowego związana z zakończeniem zimnej wojny oraz transformacja społeczna wywołana postępującym procesem globalizacji i rozwojem nowych technologii, doprowadziły do dezaktualizacji ówczesnego pojmowania tego terminu. Zdecydowanie zaczęto odchodzić od zawężonego, słownikowego rozumienia bezpieczeństwa. Zachodzące przemiany zmierzały w stronę poszerzenia oraz pogłębienia tej definicji. Bezpieczeństwo przekształciło się z pojęcia o charakterze negatywnym, odnoszącym się wyłącznie do uwarunkowań polityczno-militarnych, którego istotą jest brak zagrożenia, w stronę terminu szerszego i pełniejszego. W podejściu negatywnym skupiano się wyłącznie na ochronie przed pojawiającym się zagrożeniem, reagowaniu w sytuacjach niebezpiecznych, a przede wszystkim dążeniu do przetrwania i istnienia. Podejście pozytywne rozwija ten katalog, zwraca szczególną uwagę na kształtowanie warunków odpowiednich do nieskrępowanego rozwoju oraz możliwości realizacji przez jednostkę jej potrzeb⁵. Bezpieczeństwo uznawane jest za jedną z fundamentalnych potrzeb człowieka, jak również szerzej całych grup społecznych, narodów, państw, czy podmiotów międzynarodowych⁶.

Podsumowując powyższe rozważania terminologiczne można wskazać, iż bezpieczeństwo w kontekście ogólnym sprowadza się do pewności przetrwania, istnienia, posiadania, a także samego funkcjonowania oraz rozwoju podmiotu. Wartością determinującą jest brak zagrożeń, a także co istotne, odpowiednia ich percepcja. Bezpieczeństwo jest rodzajem procesu społecznego, przez co posiada właściwość zmienności w czasie⁷.

Bezpieczeństwo współcześnie łączy w sobie wiele elementów, co nie sprzyja uporządkowaniu definicyjnemu tego pojęcia. Jest to termin rozwijający się dynamicznie, w zależności od zmieniających się warunków i otoczenia, dlatego obok czynników politycznych i militarnych odnaleźć można w nim również zagadnienia takie jak ekologia, surowce naturalne czy kwestie socjalne. Pojęciem podstawowym i wyjściowym dla dalszych rozważań w tym zakresie jest bezpieczeństwo państwa. To właśnie z tej kategorii wyprowadzane są pojęcia pozostałe⁸. Bezpieczeństwo państwa uznane zostało za zdolność władz i narodu do ochrony jego wewnętrznych wartości. Wśród wartości chronionych wymienić należy przetrwanie i istnienie instytucji państwa oraz narodu, zachowanie niezależności i integralności terytorialnej, a także politycznej, rozwój i swoboda w stosunkach międzynarodowych oraz czynniki odnoszące się bezpośrednio do obywateli, jak ich biologiczne przeżycie, ochrona posiadanej własności, poziomu i jakości życia, czy możliwość rozwoju⁹ .

Analizując głębiej powyższe pojęcie, wśród bardziej szczegółowego podziału tej wartości odnaleźć można bezpieczeństwo publiczne ora porządek publiczny. Bezpieczeństwo publiczne można definiować jako stan, w którym ogółowi obywateli indywidualnie nieoznaczonemu, żyjącemu w państwie i społeczeństwie, nie grozi żadne niebezpieczeństwo i to niezależnie od tego, jakie byłyby jego źródła. Ochrona bezpieczeństwa publicznego należy do państwa, które zakreśla granice bezpieczeństwa i wypowiada się co jest niezgodne z bezpieczeństwem i co zakłóca lub może utrudniać normalne funkcjonowanie państwa. Chodzi tu przede wszystkim o niebezpieczeństwo w komunikacji, ruchu drogowym, wodnym oraz w czasie katastrof¹⁰. Porządek publiczny oznacza natomiast realnie istniejący układ stosunków społecznych, który jest regulowany przez zespół prawnych i innych społecznie akceptowanych norm, które są gwarantem bezkonfliktowego i niezakłóconego funkcjonowania w społeczeństwie jednostki¹¹. W obszarze zainteresowań analizowanych terminów znajdują się również elementy bezpieczeństwa odnoszące się do bezpieczeństwa imprez masowych.

Imprezy masowe stanowią kategorię wydarzeń o szczególnym charakterze. Wiąże się to z obecnością dużej liczby osób na ograniczonym obszarze, co może negatywnie wpływać na poziom zagrożenia. Zagwarantowanie bezpieczeństwa i porządku publicznego w trakcie imprezy masowej ma na celu przede wszystkim ochronę uczestników danego wydarzenia, przy jednoczesnym poszanowaniu przysługujących im praw i swobód gwarantowanych przez Konstytucję. Uczestnictwo w wydarzeniach o charakterze artystyczno-rozrywkowym czy sportowym stanowi istotny czynnik dla rozwoju kulturalnego i duchowego obywateli. Partycypacja w tego rodzaju imprezach może stanowić ciekawą formę wypoczynku lub spędzania wolnego czasu. Realizacja tych założeń uzależniona jest jednak od odpowiedniego zapewnienia bezpieczeństwa takiego przedsięwzięcia¹².

Szczególnym rodzajem imprezy masowej jest mecz piłki nożnej. Piłka nożna jest obecne jedną z najpopularniejszych dyscyplin sportowych, rozrywką o zasięgu globalnym. Rozgrywki piłkarskie ściągają na stadiony ogromne rzesze ludzi, którzy chcą wspólnie kibicować ulubionej drużynie. Specyficzny charakter takiego wydarzenia (tłum, emocje itp.) niesie ze sobą zwiększone prawdopodobieństwo wystąpienia zjawisk niepożądanych. Obok pozytywnych odczuć, z jakimi piłka nożna jest kojarzona, bardzo często utożsamia się ją również ze zjawiskami negatywnymi, zaburzającymi poczucie bezpieczeństwa. Mowa tu głównie o zamieszkach do jakich dochodzi na stadionach oraz aktach agresji i wandalizmu ze strony pseudokibiców. Zagadnienia związane z organizacją i zabezpieczeniem meczów piłki nożnej są tematem szeroko omawianym i komentowanym w przestrzeni publicznej. Dodatkowo, organizacja Turnieju Finałowego Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012™ spowodowała nasilenie dyskusji o poziomie bezpieczeństwa na obiektach sportowych. Prawie każdy człowiek uczestniczył bądź był świadkiem zabezpieczenia jakiejś imprezy masowej, dlatego jest to zagadnienie tak ciekawe i powszechne jednocześnie.

 

Geneza przepisów międzynarodowych dotyczących bezpieczeństwa imprez masowych

Potrzeba wprowadzenia norm prawnych regulujących obszar bezpieczeństwa imprez masowych, w szczególności w zakresie zapewnienia porządku i spokoju na stadionach piłkarskich, została dostrzeżona również w przestrzeni międzynarodowej. Podjęte wówczas działania były odpowiedzią na serię tragicznych zdarzeń, do jakich doszło w latach 80. ubiegłego wieku na obiektach piłkarskich. Jednym z pierwszych wydarzeń, które szczególnie skupiło uwagę środowiska międzynarodowego i przekonało do podjęcia stanowczych kroków naprawczych w zakresie sposobu organizacji i zapewniania bezpieczeństwa meczów piłkarskich był tragiczny w skutkach incydent z 11 maja 1985 roku. W czasie trwania rozgrywek angielskich na stadionie Bradford wybuchł pożar, spowodowany najprawdopodobniej niedopałkiem papierosa. W wyniku tego zdarzenia śmierć poniosło 56 osób, a kilkaset zostało poparzonych. Zaledwie po dwóch tygodniach od tej tragedii, 29 maja 1985 roku na stadionie piłkarskim Heysel w Brukseli podczas meczu finałowego Pucharu Europy, miało miejsce kolejne dramatyczne wydarzenie. Spotkanie między drużynami FC Liverpool oraz Juventus Turyn cieszyło się ogromnym zainteresowaniem wśród kibiców obu zespołów. Warto wspomnieć, że lata 80. były czasem złej sławy kibiców angielskich, którzy kojarzeni byli głównie ze wszczynania awantur i zamieszek. W związku z tym władze belgijskie zapewniły na czas rozgrywek rezerwy sił 400 policjantów i 500 żandarmów. Na pierwszy rzut oka impreza została zorganizowana niemal perfekcyjnie, jednak jak się później okazało duża liczba uczestników, brak właściwej segregacji kibiców na trybunach, a przez to panująca na obiekcie napięta atmosfera między kibicami przerosła możliwości służb zabezpieczających spotkanie. Wskutek starć pomiędzy sympatykami przeciwnych drużyn śmierć poniosło 39 osób, a 400 zostało rannych¹³.

W reakcji na tragiczne incydenty rozpoczęto pracę nad nowymi rozwiązaniami i regulacjami, które pozwoliłyby zapobiegać podobnym sytuacjom w przyszłości. Rada Europy uchwaliła 19 sierpnia 1985 roku w Strasburgu Europejską Konwencję nr 120 w sprawie przemocy i ekscesów widzów w czasie imprez sportowych, a w szczególności meczów piłki nożnej¹⁴. Przyjęcie Konwencji miało na celu zaprowadzenie porządku w czasie imprez sportowych, zwłaszcza na stadionach piłkarskich, ograniczenie i zapobieganie aktom agresji i chuligaństwa w trakcie rozgrywek oraz wprowadzenie norm pozwalających na skuteczne egzekwowanie prawa w tym zakresie. Akt wskazywał między innymi na potrzebę zatrudnienia wykwalifikowanych służb porządkowych i informacyjnych, które odpowiedzialne są za ochronę bezpieczeństwa i porządku na obiektach sportowych oraz na drogach dojazdowych. Wśród zleconych im zadań wskazano również kontrolę osób na bramkach wejściowych, a w szczególności przechwytywanie przedmiotów zabronionych, niebezpiecznych narzędzi, napojów alkoholowych i środków odurzających. Twórcy Konwencji zwrócili uwagę na zagrożenia płynące z dostępu do napojów alkoholowych na obiektach sportowych oraz wskazywali na potrzebę ograniczenia lub całkowitego zakazu ich sprzedaży w takich miejscach. W myśl postanowień omawianej regulacji zasadnicze dla zapewnienia bezpieczeństwa i porządku na stadionach jest użycie właściwych materiałów oraz odpowiednie rozplanowanie obiektu, które usprawni działania podmiotów zabezpieczających wydarzenie oraz zmniejszy prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzeń niebezpiecznych. Autorzy analizowanych przepisów zwrócili uwagę na potrzebę wydzielenia odległych od siebie sektorów dla kibiców przeciwnych drużyn. Podkreślono także konieczność sprawnej współpracy pomiędzy organizatorem imprezy, służbami porządkowymi a policją, przy jednoczesnej wizji wyprowadzania tej ostatniej poza mury stadionów¹⁵. Art. 3 pkt 4 lit. d analizowanej regulacji wprowadził możliwość zastosowania zakazu stadionowego, usunięcia lub ograniczenia wejścia na obiekt wobec znanych lub domniemanych sprawców czynów zabronionych związanych z bezpieczeństwem imprez masowych, osób pozostających pod wpływem alkoholu lub środków psychoaktywnych¹⁶.

Świadectwem niskiego poziom zabezpieczenia wydarzeń o charakterze masowym w tym okresie była tragedia na stadionie Hillsborough w Sheffield z 15 kwietnia 1989 roku. W czasie meczu półfinałowego pomiędzy drużynami Liverpool F.C. i Nottingham Forrest doszło do makabrycznych wydarzeń, w wyniku których śmierć poniosło 96 osób. Mecz zakończył się już po 6 minutach, ponieważ kibice drużyny z Liverpoolu tratowali się wzajemnie w gęstym tłumie. Najmłodsza ofiara miała 10 lat, najstarsza 67.

Bilety ma mecz zostały zupełnie wyprzedane, co oznacza, że ok. 50 tys. fanów obu drużyn miało przybyć na stadion w Sheffield. Kibice Liverpool F.C. zostali przydzieleni do mniejszej trybuny, Leppings Lane. Widzowie zaczęli przybywać na stadion już około południa. Wejście posiadało ograniczoną liczbę kołowrotów, z których w tym czasie tylko siedem zostało przydzielonych dla wejścia na stojące tarasy, które zająć mieli fani czerwonych. Największa fala kibiców pojawiła się na ok. pół godziny przed pierwszym gwizdkiem, co spowodowało, że każdy starał się jak najszybciej dostać na teren obiektu. Z każdą minutą tłum stawał się coraz gęstszy, na wejście napierała coraz większa liczba osób, a przechodzenie prze kołowroty odbywało się bardzo powoli. Ludzie napierali na siebie, osoby znajdujące się w tylnej części coraz mocniej dociskały przednie rzędy. Próbując poradzić sobie z zaistniałą sytuacją głównodowodzący z ramienia policji David Duckenfield zarządził otwarcie bramy C. Ogromne grupy osób zaczęły kierować się w stronę najbliższego tunelu, który prowadził do sektorów centralnych, już wówczas pękających w szwach w wyniku naporu ludzi. Kibice próbujący dostać się na teren sektorów coraz mocniej spychali znajdujących się już tam widzów. W chwili rozpoczęcia meczu rozgorzała wrzawa na trybunach, a pozostali poza obiektem fani naciskali coraz bardziej, by móc zobaczyć widowisko. W tym czasie osoby, które znajdowały się w pierwszych rzędach zostały doparte do barier, które odgradzały trybunę od płyty boiska. Zgniatani ludzie starali się uciekać na pozostałe sektory oraz na boisko. W momencie, w którym wszyscy obecni zdali sobie sprawę z powagi sytuacji rozpoczęła się akcja ratunkowa¹⁷.

Początkowo podjęte działania zmierzające do wyjaśnienia przyczyn tej straszliwej tragedii określiły opisane wydarzenie jako wypadek. Przełomem okazał się rok 2012 i utworzenie The Raport of the Hillsborough Independent Panel, który rzucił nowe światło na zaistniałą sytuację. Winą za tragedię obarczone zostały policja, służby porządkowe oraz organizatorzy. Pierwszym zasadniczym zarzutem było dopuszczenie do nadmiernego przeludnienia sektora fanów zespołu Liverpool F.C. oraz nieodpowiedniego przygotowania stadionu, który od 10 lat wówczas nie posiadał już certyfikatu bezpieczeństwa. Dla kibiców Liverpool F.C. przeznaczono mniejszą trybunę Leppings Lane, pomimo wiedzy o obszernej grupie widzów, która miała przybyć na stadion, aby kibicować swojej drużynie. Poważnym błędem okazały się być decyzje podejmowane przez policję, która w związku z dużym naporem kibiców na stadion w jednym czasie zdecydowała się otworzyć dodatkowe wejścia, jednocześnie nie sprawdzając obecnej frekwencji na trybunie i nie panując nad przemieszczającym się tłumem. Co więcej, w wyniku przeprowadzonych badań okazało się, iż śmierci 41 osób można było uniknąć dzięki szybkiej i fachowej pomocy medycznej. Akcja ratownicza została przeprowadzona nieudolnie i powolnie, co powiększyło tragiczny bilans tego wydarzenia. Przez wiele lat policja odpowiedzialna wówczas za zabezpieczenie obiektu starała się obarczyć winą za zaistniałą sytuację kibiców zespołu z Liverpoolu. Do mediów podawane były informacje o rzekomym chuligaństwie i przemocy, jakich fani tej drużyny mieli się wówczas dopuścić. W roku 2014 w świetle nowych faktów rozpoczęło się ponowne dochodzenie, które zakończył wyrok sądu z kwietnia 2016 roku. Sąd uznał lokalną policję, a także służby ratunkowe za winne nieumyślnego zabójstwa przez rażące zaniedbanie¹⁸.

W wyniku rozwoju rozgrywek piłkarskich o charakterze europejskim i międzynarodowym problem zabezpieczenia meczów piłki nożnej oraz porządku na stadionach wyraźnie wykroczył poza granice państwowe. 25 kwietnia 2002 roku Rada Unii Europejskiej uchwaliła decyzję dotyczącą bezpieczeństwa, w odniesieniu do meczów piłki nożnej o charakterze międzynarodowym, w której możemy przeczytać, iż zgodnie z art. 29 Traktatu, celem Unii Europejskiej jest zapewnienie obywatelom wysokiego poziomu bezpieczeństwa i sprawiedliwości poprzez rozwój wspólnego działania między Państwami Członkowskimi w obszarze współpracy policyjnej¹⁹. Twórcy aktu zwrócili uwagę na szczególną rolę współpracy policyjnej w zakresie zabezpieczania zawodów piłki nożnej oraz potrzebę wymiany informacji z obszaru ich organizacji i bezpieczeństwa. W myśl przyjętych w niniejszym dokumencie postanowień każde Państwo Członkowskie powinno ustanowić „narodowy punkt informacyjny o charakterze policyjnym dla piłki nożnej” (NFIP)²⁰. Każdy NFIP stanowi centralny, bezpośredni punkt kontaktowy w celu wymiany ważnych informacji oraz usprawnienia policyjnej współpracy międzynarodowej w zakresie ochrony bezpieczeństwa rozgrywek piłki nożnej o zasięgu międzynarodowym. Art. 2 regulacji określa zadania NFIPów. Oprócz wskazanych punktów, wymiana informacji ma obejmować również inne organy ścigania, które działają na rzecz bezpieczeństwa, porządku publicznego lub prawa. Punkty informacyjne uzyskują dostęp do danych osobowych kibiców zwiększonego ryzyka. Biorąc pod uwagę podział kompetencji pomiędzy służbami, punkty mogą odpowiadać za wsparcie właściwych krajowych podmiotów. Punkt informacyjny przygotowuje i dostarcza do innych organów informacje o potencjalnych zagrożeniach dotyczących drużyn narodowych oraz ligowych klubów piłkarskich. Zadania i rola tych podmiotów zostały doprecyzowane między innymi przez rezolucję Rady z dnia 3 czerwca 2010 roku w sprawie zaktualizowanego podręcznika z zaleceniami w zakresie międzynarodowej współpracy policyjnej oraz w zakresie działań prewencyjnych i kontrolnych związanych z aktami przemocy i zakłóceniami porządku podczas międzynarodowych meczów piłki nożnej, które dotyczą co najmniej jednego państwa członkowskiego. W Polsce rolę NFIPu spełnia Krajowy Punkt Informacyjny ds. Imprez Sportowych, który powstał 16 lutego 2005 roku w strukturze Głównego Sztabu Policji Komendy Głównej Policji. Początkowo nazwany został Krajowym Punktem Kontaktowym ds. Imprez Masowych, 1 czerwca 2010 roku dokonano zmiany nazwy²¹.

Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 roku o bezpieczeństwie imprez masowych

Potrzeba dostosowania polskiego systemu prawnego do regulacji międzynarodowych oraz pogłębiające się w latach 90. ubiegłego wieku zjawisko chuligaństwa stadionowego doprowadziło do zainicjowania prac nad nowym aktem prawnym, regulującym kwestie środowiska organizacji i systemu zabezpieczenia imprez masowych. Obowiązujący wówczas porządek legislacyjny nie gwarantował odpowiedniej ochrony bezpieczeństwa i porządku na polskich obiektach piłkarskich, głównie wobec ekscesów chuligańskich. Podjęcie prac nad stworzeniem nowych regulacji prawnych związane było również z wypadkiem do jakiego doszło w czasie koncertu w Hali Stoczni Gdańskiej w 1994 roku. W wyniku wybuchł pożaru śmierć poniosło 7 osób, a ponad 300 zostało rannych. Efektem podjętych działań było uchwaleniem w trybie pilnym, 22 sierpnia 1997 roku, ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych²² (dalej: u.b.i.m.). Był to pierwszy akt prawny traktujący tak obszernie i wieloaspektowo o bezpieczeństwie imprez masowych²³.

W dniu uchwalenia u.b.i.m. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej przegłosował również drugą ustawę, regulującą w pewnym zakresie problematykę zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony porządku publicznego. Mowa tu o ustawie o ochronie osób i mienia²⁴, która wraz z u.b.i.m. zapoczątkowały proces tzw. prywatyzacji bezpieczeństwa. Ciężar zagwarantowania bezpieczeństwa, między innymi w trakcie imprez masowych, został scedowany na sektor prywatny – w tym wypadku organizatora imprezy. Nie można jednak mówić tu o całkowitym przekazaniu uprawnień i zadań z zakresu ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego podmiotom prywatnym. W przypadku zagrożenia bezpieczeństwa uczestników imprezy masowej udział jednostek policji, ich interwencja i pomoc dalej przewidziane były przepisami prawa²⁵.

Na strukturę u.b.i.m. składało się 6 rozdziałów: Rozdział 1. „Przepisy ogólne”: art. 1–4;

Rozdział 2. „Warunki bezpieczeństwa imprezy masowej”: art. 5–18;

Rozdział 3. „Odpowiedzialność za szkodę i koszty zabezpieczenia imprezy masowej”: art. 19–20;

Rozdział 3a. „Gromadzenie i przetwarzanie informacji dotyczących bezpieczeństwa masowych imprez sportowych”: art. 20a–20p;

Rozdział 4. „Przepisy karne”: art. 21–23;

Rozdział 5. „Zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe”: art. 24–28.

Zakres przedmiotowy u.b.i.m. określony przez ustawodawcę w art. 1 wskazywał warunki, jakie powinny zostać spełnione dla zagwarantowania bezpieczeństwa organizowanej imprezy, procedury wydawania pozwoleń na przeprowadzenie wydarzenia o charakterze masowym, odpowiedzialność prawną podmiotów uczestniczących w imprezie masowej, jej organizatorów i uczestników oraz reguły gromadzenia i przetwarzania danych w odniesieniu do bezpieczeństwa rozgrywek sportowych. W myśl art. 1 ust. 2 u.b.i.m. bezpieczeństwo imprez masowych zdefiniowane zostało jako spełnienie przez organizatora imprezy masowej wymogów w zakresie bezpieczeństwa osób obecnych na imprezie masowej w czasie jej trwania, ochrony porządku publicznego, zabezpieczenia pod względem medycznym, a także stanu technicznego obiektów budowlanych wraz ze służącymi tym obiektom instalacjami i urządzeniami technicznymi, w szczególności przeciwpożarowymi i sanitarnymi²⁶. Ustawodawca wprowadził do przepisów u.b.i.m. możliwość zastosowania nowego środka karnego, zwanego zakazem stadionowym. Nowa instytucja wzorowana była na systemie anglosaskim, w którym prawidłowo spełniała powierzone funkcje. Orzeczenie zakazu stadionowego następowało na skutek skazania za czyn popełniony w związku z incydentem zagrażającym bezpieczeństwu imprez masowych, na przykład zakłócania porządku publicznego, spoczynku nocnego, spokoju lub wywołanie zgorszenia w przestrzeni publicznej, posiadanie broni lub innych niebezpiecznych przedmiotów w czasie i miejscu organizacji imprezy masowej czy niszczenie mienia. Prawodawca przewidział dwie kategorie zakazów: ograniczenie wstępu na imprezę masową artystyczno-rozrywkową oraz na masową imprezę sportową. Omawiany akt, w czasie obowiązywania, został znowelizowany osiem razy, między innymi ustawą z 30 marca 2001 roku o zmianie ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych i ustawy o policji²⁷.

 

 

Ustawa z dnia 20 marca 2009 roku o bezpieczeństwie imprez masowych

12-letni dorobek regulacji z 1997 roku stał się istotnym krokiem naprzód w kontekście zabezpieczenia imprez o charakterze masowym w Polsce²⁸. W perspektywie ciągle rozwijającego się zjawiska przestępczości stadionowej oraz współorganizowania przez Polskę Turnieju Finałowego Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012™ stało się oczywistym, iż istniejące przepisy nie są wystarczające, aby skutecznie chronić bezpieczeństwo uczestników imprezy i porządek publiczny na stadionach. Twórcy projektu nowej ustawy stwierdzili, iż w obecnym kształcie, po nowelizacji 6 lipca 2007 roku, przepisy ustawy z 22 sierpnia 1997 roku utraciły wewnętrzną spójność, nie przystając do innych uregulowań i uniemożliwiając skuteczne stosowanie prawa wobec narastającego zjawiska chuligaństwa stadionowego²⁹. Nowy akt prawny miał gwarantować stworzenie należytych ram prawnych, w celu skutecznego zapewnienia bezpieczeństwa na polskich stadionach, ułatwić efektywne egzekwowanie obowiązujących założeń oraz stworzyć warunki umożliwiające właściwą ochronę bezpieczeństwa i zabezpieczenia porządku publicznego w trakcie Turnieju Finałowego Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012™.

Następstwem podjętych starań stała się obecnie obowiązująca ustawa z dnia 20 marca 2009 roku o bezpieczeństwie imprez masowych³⁰, która kompleksowo zastąpiła akt wcześniejszy.

C. Kąkol porównując dwie ostatnie ustawy stwierdził, iż obowiązujący akt prawny charakteryzuje dalej posunięta szczegółowość i obszerność regulacji oraz większy rygoryzm związany ze szczególnym wyróżnieniem meczów piłki nożnej³¹ Art. 1 omawianej regulacji skupia się na nakreśleniu jej zakresu przedmiotowego. W swoich postanowieniach opisywany akt prawny określa:

1. Zasady postępowania konieczne do zapewnienia bezpieczeństwa imprez masowych,
2. Warunki bezpieczeństwa imprez masowych,
3. Zasady i tryb wydawania zezwoleń na przeprowadzanie imprez masowych,
4. Zasady gromadzenia i przetwarzania informacji dotyczących bezpieczeństwa imprez masowych,
5. Zasady odpowiedzialności organizatorów za szkody wyrządzone w związku ze zorganizowaniem imprez masowych³².

Ustawa nie doprecyzowuje znaczenia pojęcia impreza. Opierając się na słownikowym rozumieniu tego terminu imprezę rozumiemy jako: koncert, zawody sportowe itp. organizowane w celach rozrywkowych³³. Analizowany akt przewiduje dwa rodzaje imprez masowych: masowe imprezy artystyczno-rozrywkowe oraz imprezy masowe o charakterze sportowym, w tym wyróżnione w regulacji prawnej mecze piłki nożnej. Masowa impreza artystyczno-rozrywkowa zdefiniowana została przez ustawodawcę, jako wydarzenie o charakterze artystycznym lub rozrywkowym. Nowelizacja ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 roku poszerzyła oryginalne brzmienie tej definicji o zorganizowane, publiczne oglądanie przekazu telewizyjnego na ekranach lub urządzeniach umożliwiających uzyskanie obrazu o przekątnej przekraczającej 3m³⁴. Masowa impreza sportowa została scharakteryzowana jako wydarzenie, którego celem jest współzawodnictwo sportowe lub rozpowszechnianie kultury fizycznej. Mecze piłki nożnej włączone zostały do katalogu masowych imprez sportowych, jako rozgrywki przeprowadzane z zamiarem rywalizacji w dyscyplinie piłki nożnej. Ustawa formułuje również definicje imprezy masowej podwyższonego ryzyka. W myśl omawianego aktu prawnego należy przez to rozumieć imprezę masową, w czasie której, zgodnie z informacją o przewidywanych zagrożeniach lub dotychczasowymi doświadczeniami dotyczącymi zachowania osób uczestniczących, istnieje obawa wystąpienia aktów przemocy lub agresji³⁵. Zakwalifikowanie przedsięwzięcia jako imprezy o charakterze masowym zależne jest od jej charakteru, obszaru na jakim się odbywa oraz liczby miejsc udostępnionych przez organizatora dla uczestników wydarzenia, określonych na podstawie norm prawa budowlanego i ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie z postanowieniami ustawy wydarzenie o charakterze masowej imprezy artystyczno-rozrywkowej może mieć miejsce:

a) na stadionie, w innym obiekcie niebędącym budynkiem lub na terenie umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej, na których liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 1000;

b) w hali sportowej lub w innym budynku umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej, w których liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 500.

 

Masowa impreza sportowa może zostać przeprowadzona na:

a) stadionie lub w innym obiekcie niebędącym budynkiem, na którym liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 1000, a w przypadku hali sportowej lub innego budynku umożliwiającego przeprowadzenie imprezy masowej – nie mniej niż 300;

b) terenie umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej, na którym liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób wynosi nie mniej niż 1000.

Mecz piłki nożnej jest natomiast wydarzeniem organizowanym na stadionie lub w innym obiekcie sportowym, na którym liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 1000.

W myśl art. 7 ustawy liczba miejsc potrzebnych do organizacji imprezy zakwalifikowanej jako wydarzenie podwyższonego ryzyka wynosi:

1. 300 – na stadionie lub innym obiekcie niebędącym budynkiem;
2. 200 – dla budynków, w których możliwe jest przeprowadzenie imprezy, tj. hala sportowa;
3. 200 – w wypadku meczu piłki nożnej³⁶.

Art. 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy stanowią przepisy wyłączające pewne kategorie obiektów z postanowień niniejszej ustawy. Ustawodawca wykluczył z przestrzeni prawnej bezpieczeństwa imprez masowych wydarzenia odbywające się na przykład: w teatrach, operach, filharmoniach, placówkach oświatowych – w odniesieniu do imprez organizowanych przez zarządzających tymi obiektami. Wyłączenie dotyczy także wydarzeń organizowanych w celu rozgrywek sportowych dzieci i młodzieży oraz sportowców niepełnosprawnych, przedsięwzięć sportowych posiadających charakter rekreacji ruchowej oraz imprez zamkniętych, których organizatorem jest pracodawca, zaś odbiorcą pracownik. Warto także zaznaczyć, że przepisów ustawy nie stosuje się do nieodpłatnych imprez masowych organizowanych na terenach zamkniętych będących w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez: Ministra Obrony Narodowej, Ministra Sprawiedliwości oraz ministrów właściwych: do spraw wewnętrznych, do spraw oświaty i wychowania, do spraw szkolnictwa wyższego oraz do spraw kultury fizycznej, jeżeli jednostki te są organizatorami imprezy masowej w rozumieniu niniejszej ustawy³⁷. Ustawa reguluje położenie oraz funkcjonowanie wszystkich podmiotów biorących udział w organizacji i zabezpieczeniu imprezy masowej, a także w niej uczestniczących. Organizacja imprezy masowej, a w szczególności masowej imprezy sportowej stanowi poważne wyzwanie. Obiekt lub przestrzeń, na którym impreza o charakterze masowym ma się odbyć posiada określoną pojemność, która wskazuje ile osób może znajdować się w danym miejscu i czasie, co jest szczególnie istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa uczestnika takiego wydarzenia. Zachowanie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa w trakcie tego rodzaju wydarzenia stanowi wartość, na którą składa się szereg czynników, tj. odpowiednie wykonywanie przez podmioty odpowiedzialne za zabezpieczenie powierzonych im zadań, właściwy stan techniczny wykorzystywanego obiektu oraz rozwiązania prawne, które normują kwestię organizacji i zabezpieczania tego rodzaju wydarzeń.

Zgodnie z ustawą z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych za bezpieczeństwo w miejscu i czasie trwania imprezy masowej odpowiada jej organizator. Pod pojęciem tym kryje się osoba prawna, fizyczna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, przeprowadzająca imprezę masową³⁸. Odpowiedzialność w tym zakresie została ściśle ograniczona do obszaru, na którym odbywa się impreza o charakterze masowym oraz do czasu jej trwania. Wynika z tego, że ciężar zapewnienia bezpieczeństwa, przeciwdziałanie oraz reagowanie na incydenty, do których dochodzi przed rozpoczęciem lub po zakończeniu wydarzenia oraz poza miejscem organizacji imprezy masowej, na przykład zamieszki pseudokibiców po opuszczeniu stadionu piłkarskiego, został przeniesiony na inne podmioty. Poczucie braku zagrożeń w trakcie imprezy masowej splata się nierozerwalnie z ufnością w sprawnie działający system organizacyjny. Bezpieczeństwo wydarzenia o charakterze masowym uzależnione jest od wypełniania przez podmioty koordynujące imprezę postawionych wymogów, tj. zabezpieczenie porządku publicznego, stworzenie sprawnie działającego systemu pomocy medycznej, przestrzeganie przepisów prawa budowlanego, przeciwpożarowego czy sanitarnego, zagwarantowanie właściwego stanu technicznego obiektów oraz instalacji i urządzeń technicznych (art. 5 ust. 2)³⁹. Zgodnie z art. 6 ust. 1 obowiązującej ustawy organizator ma obowiązek zapewnić:

1. Spełnienie wymogów określonych w przepisach prawa budowlanego, w przepisach sanitarnych i przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej;
2. Udział służb porządkowych, służb informacyjnych oraz kierującego tymi służbami kierownika do spraw bezpieczeństwa;
3. Pomoc medyczną;
4. Zaplecze higieniczno-sanitarne;
5. Wyznaczenie dróg ewakuacyjnych oraz dróg umożliwiających dojazd pojazdów służb ratowniczych i Policji;
6. Łączność pomiędzy podmiotami biorącymi udział w zabezpieczeniu imprezy masowej;
7. Sprzęt ratowniczy i gaśniczy oraz środki gaśnicze niezbędne do zabezpieczenia imprezy masowej w zakresie działań ratowniczo-gaśniczych;
8. Wydzielone pomieszczenia dla służb kierujących zabezpieczeniem imprezy masowej⁴⁰. Do katalogu obowiązków organizatora imprezy masowej ustawodawca wprowadził między innymi przygotowanie i udostępnienie dwóch ważnych, z punktu widzenia zabezpieczenia imprezy masowej, dokumentów: regulaminu imprezy masowej oraz regulaminu obiektu, na którym impreza się odbywa. W myśl art. 3 ust. 10 ustawy regulamin obiektu (terenu) reguluje zasady wstępu na obiekt lub teren, normy zachowania się uczestników wydarzenia i korzystania z obiektu oraz mieszczących się tam urządzeń. Pojęcie regulaminu imprezy nie zostało zdefiniowane przez ustawę. Są to akty wewnętrzne o charakterze porządkowym. Uczestnicy imprezy masowej mają prawo zapoznać się z przyjętymi regulacjami, regulaminy powinny zostać udostępnione na przykład w formie papierowego wydruku, dołączonego do biletu lub tablic informacyjnych umieszczonych przed wejściem na obiekt. Należy zwrócić uwagę, iż nie podporządkowanie się tym normom może nieść za sobą negatywne skutki dla uczestników imprezy masowej (art. 8 ust. 1)⁴¹.

Organizator imprezy masowej, w tym meczu piłki nożnej, w celu przeprowadzenia wydarzenia zobowiązany jest do wystąpienia o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy, na co najmniej 30 dni przed jej planowanym terminem. Organem odpowiednim do wydania takiego pozwolenia jest wójt, burmistrz oraz prezydent miasta, właściwy pod względem miejsca przeprowadzenia wydarzenia (art. 24 ustawy). W takim samym terminie organizator powinien zwrócić się do właściwego miejscowo komendanta powiatowego Policji i Państwowej Straży Pożarnej, koordynatora zespołów ratownictwa medycznego oraz inspektora sanitarnego, z prośbą o wydanie opinii na temat warunków technicznych obiektu, ewentualnych zagrożeń oraz wielkości potrzebnych sił i środków w celu zabezpieczenie imprezy⁴².

Najważniejszym zadaniem postawionym przed organizatorem imprezy masowej jest bezsprzecznie zapewnienie bezpieczeństwa jej uczestników. W praktyce kwestie ochrony porządku publicznego na terenie imprezy zostają powierzone wyznaczonym służbom informacyjnym i porządkowym.

Kolejnym obowiązkiem organizatora imprezy masowej, w tym meczu piłki nożnej, jest zapewnienie uczestnictwa kierownika do spraw bezpieczeństwa. Zgodnie z definicją ustawową, kierownik do spraw bezpieczeństwa to osoba wyznaczona przez organizatora, która reprezentuje go w obszarze zapewniania bezpieczeństwa podmiotom uczestniczącym w imprezie masowej⁴³. W celu realizacji powierzonych zadań kierownik do spraw bezpieczeństwa kieruje działaniami służby:

• porządkowej, której zadaniem jest ochrona bezpieczeństwa uczestników imprezy i porządku na obiekcie,
• informacyjnej, prowadzącej działania na rzecz bezpieczeństwa osób uczestniczących w imprezie masowej, a w szczególności informującej o przyjętych rozwiązaniach organizacyjnych.

Podstawą prawną dla funkcjonowania kierownika do spraw bezpieczeństwa i podległych mu służb, obok omawianej ustawy jest Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 sierpnia 2011 roku w sprawie wymogów jakie powinni spełniać kierownik do spraw bezpieczeństwa, służby porządkowe i służby informacyjne, które wydane zostało na podstawie postanowień zawartych w art. 23 ustawy. W rozporządzeniu zdefiniowano między innymi zakres wyszkolenia kierownika do spraw bezpieczeństwa oraz pracowników służby porządkowej i informacyjnej, zakres tematyczny oraz formę takich kursów, a także podmioty odpowiedzialne za przeprowadzenie szkolenia. Ponadto akt reguluje wymogi odnoszące się do niezbędnego wyposażenia służb, sposobu przeprowadzania przez nie kontroli uprawnień na wejście i uczestniczenie w imprezie masowej – legitymowanie uczestników oraz przeglądanie zawartości odzieży i bagaży, procedury przyjęte na wypadek usunięcia osoby z terenu przeprowadzania imprezy masowej oraz formę przygotowywania sprawozdań z podjętych działań. W załączniku nr 1 do omawianego rozporządzenia określono również zakres tematów, jaki obowiązuje na kursie przyszłych kierowników do spraw bezpieczeństwa.

Do najważniejszych obowiązków kierowników do spraw bezpieczeństwa należą:

• ocena ryzyka przed wydarzeniem,
• rekrutacja i koordynacja systemu służb zabezpieczających imprezę,
• przygotowanie dokumentacji,
• współpraca z innymi podmiotami odpowiedzialnymi za zabezpieczenie imprezy oraz władzami publicznymi,
• rozwój systemu zabezpieczenia obiektu,
• tworzenie analiz w wypadku wystąpienia zagrożeń.

Działając w porozumieniu ze wszystkimi służbami uczestniczącymi w zabezpieczeniu wydarzenia o charakterze masowym, kierownik do spraw bezpieczeństwa tworzy odpowiedni Plan zabezpieczenia imprezy masowej lub w wypadku imprez odbywających się cyklicznie Plan kierunkowego zabezpieczenia przez służby porządkowe i techniczne organizatora imprez masowych. Przed rozpoczęciem imprezy masowej, w czasie tzw. odprawy, kierownik do spraw bezpieczeństwa przedstawia i omawia z wcześniej wyznaczonymi kierownikami odcinków taki plan.

Organizator imprezy masowej ma obowiązek, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 8, zapewnić wydzielone pomieszczenia dla służb kierujących zabezpieczeniem imprezy masowej. Tworzy się tzw. stanowisko dowodzenia, z którego monitorowane jest bezpieczeństwo i porządek na obiekcie i w jego okolicy oraz koordynuje się działania służb związane z niebezpiecznymi incydentami. Ważne jest również zapewnienie komunikacji między kierownikiem i służbami organizatora, a także podmiotami współpracującymi: Policją, służbą medyczną czy Państwową Strażą Pożarną.

Oprócz kierownika do spraw bezpieczeństwa, działaniami na rzecz ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego w miejscu i czasie przeprowadzenia imprezy masowej zajmują się służby porządkowe i informacyjne (art. 19 ust. 1 ustawy). Członkowie służby porządkowej i informacyjnej są to osoby wyznaczone przez organizatora, przeszkolone w zakresie określonym w rozporządzeniu, a w przypadku służby porządkowej, będące dodatkowo kwalifikowanymi pracownikami ochrony fizycznej. Stewardzi, czyli członkowie służby informacyjnej, odpowiedzialni są przede wszystkim za informowanie uczestników imprezy o obowiązujących rozwiązaniach organizacyjnych. Liczebność służb organizatora została nakreślona przez ustawę:

1. W wypadku imprez masowych jest to 10 członków służb organizatora na 300 osób i co najmniej 1 członek tej formacji na każde kolejne 100 osób. Członkowie służby porządkowej powinni stanowić nie mniej niż 20% wszystkich służb organizatora;
2. W wypadku imprez masowych podwyższonego ryzyka jest to co najmniej 15 członków służb organizatora na 200 osób i co najmniej 2 członków służby na każde kolejne 100 osób. Członkowie służby porządkowej powinni stanowić nie mniej niż 50% wszystkich służb organizatora⁴⁴.

Członkowie służb organizatora muszą wyróżniać się spośród uczestników imprezy masowej poprzez kolorystycznie odznaczający się, ujednolicony ubiór, z odblaskowym napisem na plecach „SŁUŻBA PORZĄDKOWA” lub „SŁUŻBA INFORMACYJNA” oraz noszony w widocznym miejscu, wydany przez organizatora imprezy masowej identyfikator⁴⁵.

W myśl postanowień ustawy służby zabezpieczające wydarzenie mają prawo do:

1. Kontroli uprawnień osób do wejścia na teren przeprowadzania imprezy masowej przed rozpoczęciem i w trakcie jej trwania, na podstawie posiadanego, ważnego biletu lub innego dokumentu upoważniającego do wejścia. W przypadku meczów piłki nożnej taka kontrola może obejmować również porównanie danych widniejących na bilecie z dokumentem tożsamości oraz możliwości wydania postanowienia o zakazie wstępu na imprezy masowe, zakazu klubowego lub zakazu zagranicznego;
2. Legitymowania osób, w celu poznania ich tożsamości;
3. Przeglądania zawartości wnoszonych na teren imprezy bagaży oraz odzieży, pod kątem podejrzenia o posiadanie przez osobę przedmiotów niebezpiecznych: broni, materiałów wybuchowych i pirotechnicznych, środków odurzających, napojów alkoholowych (art. 8 ust. 2 ustawy). Taka kontrola musi zostać przeprowadzona przez członka służby o tej samej płci, co osoba kontrolowana. W wypadku odnalezienia w bagażu przedmiotów zabronionych członek służby może zakazać wstępu osobie na teren przeprowadzania imprezy lub usunąć ją z obiektu. Przystąpienie do przeszukania bagaży lub odzieży następuje na podstawie podejrzenia o wnoszenie lub posiadanie materiałów zabronionych. Podejrzenia takie mogą mieć różne podstawy i źródła, np. dziwne zachowaniem osoby;
4. Wydawania poleceń porządkowych uczestnikom imprezy masowej, którzy zakłócają bezpieczeństwo i porządek na obiekcie lub łamią postanowienia regulaminu obiektu i imprezy. Jeśli osoba nie chce wykonać poleceń służb zabezpieczających może zostać usunięta z terenu imprezy;
5. Ujęcia i przekazania policji osób, których zachowanie stwarza bezpośrednie zagrożenie dla podlegających ochronie dóbr⁴⁶.

Przed przystąpieniem do opisanych czynności członkowie służb organizatora zobowiązani są do przytoczenia podstawy prawnej oraz wskazania przyczyn kontroli. Ponadto, osoba przeprowadzająca kontrolę powinna użyć zwrotu „służba porządkowa” lub „służba informacyjna”, a także przedstawić identyfikator wystawiony przez organizatora imprezy tak, aby kontrolowana osoba mogła odczytać zamieszczone tam dane.

Służba porządkowa jest dodatkowo uprawniona do użycia siły fizycznej – chwytów obezwładniających lub innych technik obrony, a także kajdanek i ręcznych miotaczy gazu, w wypadku potrzeby odparcia napaści na członka służb organizatora lub inną osobę, zagrożenia dóbr podlegających ochronie oraz niewykonaniu wydanych przez służbę poleceń (art. 20 ust. 2 ustawy). Posiadane uprawnienia powinny być wykorzystywane z jednoczesnym poszanowaniem godności ludzkiej i innych dóbr osobistych⁴⁷. Rozporządzenie określa również wyposażenie, jakie powinny posiadać służby organizatora, uwzględniając możliwe zagrożenia i rodzaj powierzonych zadań. Członek służby zabezpieczającej imprezę masową powinien być zaopatrzony w:

1. urządzenie zapewniające łączność bezprzewodową,
2. ręczny wykrywacz metalu,
3. latarkę,
4. środki opatrunkowe,
5. wzory biletów lub innych dokumentów uprawniających do przebywania na imprezie,
6. notes i długopis,
7. środki transportu,
8. niezbędne środki ochrony osobistej⁴⁸.

Służby porządkowe, zabezpieczające imprezę masową są zobowiązane do odmowy wstępu na imprezę lub usunięcia z terenu jej przeprowadzania osoby, wobec których wydano prawomocne orzeczenie zakazu wstępu na wydarzenia o charakterze masowym, obejmujące wszystkie imprezy masowe odbywające się na terenie RP oraz rozgrywki polskiej kadry narodowej lub klubów sportowych poza granicami kraju, zakaz zagraniczny, klubowy lub orzeczenie zabraniające przebywania na imprezach masowych osoby, wobec której zastosowano warunkowe zawieszenie kary. Art. 22 wskazuje, iż takie czynności powinny zostać podjęte również w stosunku do osób zachowujących się w sposób zagrażający bezpieczeństwu, posiadających materiały i narzędzia niebezpieczne lub znajdujących się pod wpływem środków odurzających i napojów alkoholowych. Postanowienia te mają również zastosowanie do osób nieposiadających biletów wstępu lub innego dokumentu upoważniającego do wejścia na imprezę masową.

Służby informacyjne zobowiązuje się z kolei do:

1. udzielania informacji o udogodnieniach i wymogach bezpieczeństwa wskazanych przez osobę organizatora oraz służby medyczne,
2. przekazywanie informacji o planie obiektu i rozmieszczeniu punktów sanitarnych, pomocy medycznej i gastronomicznych,
3. kontroli bezpieczeństwa przy wejściu i wyjściu uczestników imprezy masowej,
4. ograniczenia przemieszczania się osób nieposiadających uprawnień do stref niedostępnych dla publiczności,
5. reagowanie na zdarzenia zagrażające bezpieczeństwu i podejmowanie właściwych działań, głównie poprzez zawiadomienie o incydentach służby porządkowe,

1. przeciwdziałanie zbyt dużemu zagęszczeniu osób,
2. nadzorowanie przestrzegania zasad obowiązujących na obiekcie, regulaminu obiektu i imprezy,
3. działania na podstawie skarg składanych przez uczestników imprezy.

Spiker zawodów sportowych jest jednocześnie członkiem służby informacyjnej, chociaż w istocie ustawa nie nakłada na organizatora imprezy masowej obowiązku wyznaczenia takiej osoby… Wymóg ten został jednak przewidziany przepisami wewnętrznymi organizacji sportowych, np. przepisami Polskiego Związku Piłki Nożnej, przy czym posiadania spikera jest uzależnione od klasy rozgrywkowej, w której odbywają się zawody, a nie zależy od masowości imprezy lub braku takiego charakteru. Spiker posiada znaczące możliwości wywierania wpływu na zachowanie się publiczności, co za tym idzie na bezpieczeństwo wydarzenia. Stale przekazywane informacje pozwalają zapobiegać wybuchom paniki lub pomóc w jej opanowaniu.

Nadanie szerokich uprawnień w kwestii zabezpieczenia imprezy kierownikowi ds. bezpieczeństwa i służbom porządkowym może stworzyć wrażenie wyzbycia się przez samego organizatora odpowiedzialności za bezpieczeństwo w czasie imprezy masowej. Jednakże, zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2003 roku „(…) Powierzenie dbałości o bezpieczeństwo imprezy masowej wyspecjalizowanej jednostce trudniącej się zawodowo ochroną osób i mienia nie zwalnia organizatora imprezy od odpowiedzialności za niewykonanie obowiązków (…)”⁴⁹.

Uchwalona 31 sierpnia 2011 roku nowelizacja ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych poczyniła znaczące zmiany w zakresie standardów dotyczących bezpieczeństwa meczów piłki nożnej, a w szczególności identyfikacji osób oraz reguł dotyczących sprzedaży biletów na rozgrywki piłkarskie⁵⁰. Modyfikacja przepisów związana była z postępującym zjawiskiem profesjonalizacji piłki nożnej oraz próbą zapobiegania incydentom zagrażającym bezpieczeństwu i eskalacji agresji na stadionach piłkarskich. W rozdziale III ustawodawca wprowadza szczególne wymagania oraz warunki przeprowadzania meczów piłki nożnej.

Obowiązkiem organizatora takiego typu masowej imprezy sportowej, w myśl art. 13 ust. 1 ustawy, jest zapewnienie identyfikacji osób uczestniczących w wydarzeniu. Zasada ta odnosi się do trzech najwyższych ligowych klas rozgrywkowych rywalizacji mężczyzn (obecnie Ekstraklasa, I Liga, II Liga). Nowelizacja ustawy wprowadziła obligatoryjny wymóg zapewnienia na obiektach, które wykorzystywane są do organizacji meczów piłkarskich kompatybilnych systemów elektronicznych. System identyfikacji elektronicznej wykorzystywany jest przy sprzedaży biletów, kontroli wstępu na obiekt i uprawnień do przebywania na terenie organizacji wydarzenia oraz dostępu do określonych stref. W oparciu o tę technologię przeprowadza się również weryfikację, czy w stosunku do konkretnej osoby wydany został zakaz wstępu na imprezę masową, zakaz klubowy, zagraniczny lub orzeczenie zobowiązujące osobę skazaną na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania do powstrzymania się od uczestnictwa w imprezach masowych⁵¹. Ustawa z dnia 20 marca 2009 roku o bezpieczeństwie imprez masowych wprowadziła dodatkowo instytucję tzw. zakazu klubowego. Organem właściwym do zastosowania takiego zakazu w stosunku do osoby, która złamała regulamin obiektu lub regulamin wydarzenia jest organizator danej imprezy. Polega on na uniemożliwieniu partycypacji w następnych imprezach masowych realizowanych przez organizatora meczu piłkarskiego. Zakaz klubowy może zostać wprowadzony również w odniesieniu do meczów rozgrywanych przez drużynę organizatora poza obiektem do niego należącym. Podmiot zarządzający organizacją meczu piłki nożnej uzyskał w ten sposób silne uprawnienie, dzięki któremu w celu ochrony bezpieczeństwa uczestników i porządku na stadionie może ograniczyć wstęp na rozgrywki. Jest to narzędzie przydatne w walce z chuligaństwem stadionowym i pseudokibicami – inna sprawa czy w istocie jest stosunkowo często nakładany przez kluby na własnych kibiców / klientów… Opisana sankcja wprowadzana jest na skutek złamania regulacji prawnych obowiązujących na obiekcie sportowym, w trakcie trwania meczu. Zakaz klubowy należy wyraźnie oddzielić od zakazu wstępu na wydarzenia o charakterze masowym, który wydawany jest przez sądy, za popełnione przestępstwa i wykroczenia. Obowiązkiem organizatora jest poinformowanie osoby, której zakaz dotyczy, o zaistniałej sytuacji w terminie 7 dni od zdarzenia⁵².

Ustawodawca w art. 11 ust. 1 przyznał organizatorowi prawo do utrwalania przebiegu wydarzenia o charakterze masowym. Postanowienie to, co do zasady, posiada charakter fakultatywny – wyjątkiem są imprezy masowe o podwyższonym ryzyku oraz te organizowane na obiektach, o których mowa w ust. 4 niniejszego artykułu. Głównym założeniem utrwalenia przebiegu imprezy jest zarejestrowanie zachowania uczestników, szczególnie na wypadek wystąpienia incydentów i zdarzeń niebezpiecznych. Sporządzone nagranie może stać się podstawą do ukarania sprawcy czynu zabronionego. We wspomnianym ust. 4 omawianego artykułu nadano wojewodzie prawo do stworzenia, w porozumieniu z Policją i Państwową Strażą Pożarną oraz przy opinii właściwych związków sportowych, wykazu obiektów, na których rejestracja wydarzenia jest właśnie obowiązkowa. W rejestrze tym powinny znaleźć się obiekty, na których przeprowadzane są imprezy niosące ze sobą zwiększone ryzyko wystąpienia zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku. W praktyce, umieszczane są tam głównie imprezy sportowe, w tym mecze piłki nożnej⁵³.

Obowiązująca ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych poddawana jest nieustannej krytyce ze strony różnych środowisk i organów związanych przede wszystkim z organizacją rozgrywek piłkarskich. Na wielu płaszczyznach jej przepisy nie spełniają stawianych oczekiwań i niezbyt precyzyjnie regulują pewne kwestie, istotne z punktu widzenia ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Wiele niejasności budzą postanowienia zawarte w art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy, które umożliwiają odmowę sprzedaży biletu wstępu na rozgrywki piłkarskie na podstawie wystąpienia uzasadnionego podejrzenia, iż w czasie i miejscu rozgrywania meczu osoba może powodować zagrożenie dla uczestników i porządku publicznego⁵⁴. Zachodzi tu wątpliwość, czy tak niedoprecyzowana regulacja jest zgodna z zasadą domniemania niewinności zawartą w Konstytucji RP⁵⁵. Opierając się na opinii Rzecznika Praw Obywatelskich, Jana Kochanowskiego, widowisko sportowe stanowi rodzaj dobra kultury, do którego dostęp gwarantuje każdemu obywatelowi Konstytucja RP⁵⁶. Wątpliwości pojawiają się na polu stosowania tego przepisu w praktyce przez kluby piłkarskie i ich działań, które często prowadzą do nadużyć.

Kolejnym przykładem regulacji, wobec których pojawiają się liczne wątpliwości jest przepis dotyczący odmowy wstępu na imprezę masową osoby, która znajduje się pod widocznym wpływem alkoholu lub środków odurzających⁵⁷. Służby porządkowe i informacyjne, zgodnie z art. 22 ust. 1 lit. e, zobowiązane są odmówić wstępu na wydarzenie o charakterze masowym osobie, która znajduje się pod widocznym wpływem alkoholu, środków odurzających, psychotropowych lub innych podobnie działających środków⁵⁸. Ustalenie czy dana osoba spożywała środki zakazane i znajduje się pod ich wpływem należy do obowiązków służb organizatora. Przepisy ustawy nie wskazują, iż takie stwierdzenie powinno odbyć się na podstawie urządzeń takich, jak alkomat. Opinia jest więc uzależniona od subiektywnej oceny członka służb zabezpieczających wydarzenie, a jej podstawą jest między innymi zachowanie i sposób wysławiania się osoby. W interpretacji tego przepisu napotykamy na problemy związane z nieprecyzyjnym ujęciem określenia widoczny wpływ alkoholu⁵⁹.

W kontekście obecności alkoholu na imprezach masowych, znaczące zmiany przyniosła nowelizacja ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Na podstawie nowych przepisów zezwolono na sprzedaż i spożywanie w trakcie trwania imprezy o charakterze masowym, w tym meczów piłki nożnej, napojów, które zawierają nie więcej niż 3,5% alkoholu⁶⁰. Postanowienie to nie odnosi się jednak do imprez masowych zakwalifikowanych jako wydarzenie podwyższonego ryzyka. Jest to zapis, który wzbudzał liczne kontrowersje jeszcze w fazie projektu. Wprowadzenie takiego rozwiązania może zastanawiać, głównie biorąc pod uwagę kwestie zapewnienia bezpieczeństwa w trakcie trwania meczu piłki nożnej. Kibice spożywający alkohol na stadionie mogą stać się bardziej agresywni i stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Ustawa nie wskazuje jednoznacznej definicji pojęcia uczestnik imprezy, co łączy się z kolejnymi problemem interpretacyjnym. Definicję tę można próbować wydedukować z art. 19 ust. 2: Członkowie służby informacyjnej działają na rzecz bezpieczeństwa uczestników imprezy masowej, w szczególności poprzez informowanie ich o przyjętych rozwiązaniach organizacyjnych, co oznaczałoby, że przynajmniej członkowie służby informacyjnej nie są uczestnikami imprezy masowej. Idąc tym tokiem rozumowania, jako uczestników imprezy masowej nie powinno się rozumieć, na zasadzie analogii, członków służby porządkowej, a także członków jakichkolwiek innych służb, w tym służb publicznych. Zastanawiające jest jednak pominięcie przez ustawodawcę tej istotnej definicji w artykule 3 ustawy. Generuje ono bowiem kolejne problemy interpretacyjne, np. dotyczące zakazu wnoszenia na teren imprezy masowej broni czy wyrobów pirotechnicznych (art. 59 – poprzez zastosowanie w przepisie zaimka „kto” można przypuszczać, że niniejszy przepis karny dotyczy nieograniczonego zbioru podmiotów).

 

 

Podsumowanie

Zapewnienie bezpieczeństwa w trakcie imprezy masowej stanowi priorytetowe zadanie dla podmiotów biorących udział w organizacji i realizacji takiego przedsięwzięcia. Tragedia, która rozegrała się w Hillsborough uwidoczniła potrzebę wprowadzenia ścisłych regulacji i obowiązków, które pozwoliły zapewnić bezpieczeństwo uczestników imprezy. Społeczność międzynarodowa w odpowiedzi na wspomniane wydarzenia podjęła próbę wprowadzania nowych rozwiązań w tym zakresie. Polska, będąca stroną wspomnianej Konwencji nr 120 od 1995 r., która jednocześnie w latach 90. borykała się z m.in. poważnym problemem chuligaństwa stadionowego, również zaczęła wprowadzać niezbędne przepisy i postanowienia. Wart odnotowania jest proces tworzenia nowego rodzaju służby porządkowej, dedykowanej i wyspecjalizowanej w celu zabezpieczania imprez masowych. Znaczący nacisk położony został na spełnianie przez obiekty wykorzystywane do organizacji wydarzeń podstawowych norm, m.in. w zakresie stanu technicznego. Organizator imprezy masowej został obarczony wieloma obowiązkami, których wypełnianie zwiększa szansę bezpiecznego przebiegu planowanego przedsięwzięcia. Ważne jest, aby w dalszym ciągu monitorować stan bezpieczeństwa organizacji imprez masowych i dostosowywać obowiązujące regulacje i normy prawne do aktualnych potrzeb, zmieniających się technologii oraz powstających nowych zagrożeń.

Przykładem podejmowanych w tym zakresie działań jest wprowadzenie Konwencji Rady Europy w sprawie zintegrowanego podejścia do bezpieczeństwa, zabezpieczenia i obsługi podczas meczów piłki nożnej i innych imprez sportowych, która docelowo ma zastąpić omówioną powyżej Europejską Konwencję w sprawie przemocy i ekscesów widzów w czasie imprez sportowych, a w szczególności meczów piłki nożnej z 1985 r. W miarę upływu czasu założenia zawarte w powyższej regulacji traciły na ważności, stały się rozbieżne z obecnymi doświadczeniami i praktykami w tym zakresie. Analizując założenia nowej konwencji należy zwrócić uwagę na odejście od modelu wydzielenia ról podmiotów zaangażowanych w zapewnienie bezpieczeństwa i koncentrację na koncepcji zintegrowanego zarządzania bezpieczeństwem. Tworzy się w ten sposób holistyczne podejście do problemu zabezpieczenia imprez sportowych, które opiera się o poszerzoną współpracę zainteresowanych podmiotów. Ponadto zgodnie z zawartą w omawianym akcie prawnym ideą, incydenty na stadionach powinny być rozpatrywane w kategoriach spontanicznej reakcji na bieżące wydarzenia, a nie jako szerszy problem społeczno-ekonomiczny, a właściwa obsługa widza masowej imprezy sportowej, jako czynnik przeciwdziałający eskalacji agresji. Konwencja zwraca również uwagę na kluczową rolę działań prewencyjnych w zabezpieczeniu tego rodzaju wydarzeń, podkreśla znaczenie udziału dobrze wyszkolonych i wyspecjalizowanych służb oraz wskazuje na potrzebę dialogu ze środowiskiem kibiców czy podkreśla rolę sportu w promowaniu społecznie ważnych wartości, jak tolerancja czy walka z dyskryminacją⁶¹. Nie da się zaprzeczyć, iż masowa rozrywka, w szczególności sport, odgrywa niezwykle istotną rolę w życiu współczesnych społeczeństw. Ważne, aby wyciągać właściwe wnioski z minionych wydarzeń i skupiać się na udoskonalaniu i uszczelnianiu systemu zarządzania bezpieczeństwem w przypadku organizacji imprez masowych.