Neutralność Austrii a pełnoskalowa agresja zbrojna Federacji Rosyjskiej na Republikę Ukrainy

Wstęp

Ustawa konstytucyjna o wieczystej neutralności II Republiki Austrii została uchwalona 26 października 1955 roku, na dzień po opuszczeniu terytorium tego państwa przez obce wojska, które stacjonowały tam od końca II wojny światowej. Na przestrzeni lat, na kształt austriackiej neutralności wpływały liczne zmiany w polityce krajowej oraz wyzwania w skali międzynarodowej. Neutralna od października 1955 roku Austria już w grudniu tego samego roku stała się członkiem Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) i od tego czasu trzykrotnie wchodziła w skład Rady Bezpieczeństwa ONZ. W 1995 roku przystąpiła również do Unii Europejskiej, stając się pierwszym i jedynym członkiem tej Wspólnoty o wieczyście neutralnym statusie.

Przykładami państw neutralnych na kontynencie europejskim poza wieczyście neutralnymi Austrią i Szwajcarią przez dziesięciolecia były również Finlandia oraz Szwecja¹. W 2022 roku nastąpiła zmiana w prowadzonej przez lata polityce neutralności tych dwóch państw, gdy zdecydowały się one na rozpoczęcie starań o przystąpienie do struktur Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego (NATO). Finlandia stała sięczęścią tego sojuszu 4 kwietnia 2023 r.², a Szwecja 11 marca 2024 r.³. Podobna zmiana w polityce bezpieczeństwa II Republiki Austrii jest jednak mało prawdopodobna. Społeczeństwo austriackie jest przeciwne przystąpieniu do NATO. Według sondażu przeprowadzonego przez Institute for Demoscopy & Data Analysis (IFDD) w maju 2022 roku, zaledwie 14% obywateli Austrii opowiadało się za dołączeniem do owej międzynarodowej organizacji rządowej⁴. W wywiadzie prasowym dla gazety „Augsburger Allgemeine” profesor Oliver Rathkolb wskazuje,że przy obecnym społecznym poparciu dla polityki neutralności domaganie się członkostwa w NATO jest dla partii jak polityczne samobójstwo⁵.

Analiza przeprowadzona w niniejszej pracy służy udzieleniu odpowiedzi na pytanie: jak wyglądała reakcja II Republiki Austrii jako państwa o wieczyście neutralnym statusie na pełnoskalową zbrojną agresję Federacji Rosyjskiej na Republikę Ukrainy rozpoczętą 24 lutego 2022 roku?

Prawa i obowiązki państwa o wieczyście neutralnym statusie

Wieczysta neutralność, definiowana za profesorem J. Sutorem, jest przejawem suwerennej woli państwa⁶, bezterminowym i dobrowolnym zobowiązaniem, na podstawie którego państwo nie może udzielać zobowiązań międzynarodowych oraz brać udziału w wojnach, z wyjątkiem wojny obronnej. Tworzy ona obowiązki zarówno w sytuacji wojny, jak i pokoju⁷. Taki stan prawny jest powszechnie obowiązujący (erga omnes)⁸. Aby przyjąć status wieczystej neutralności konieczna jest wola państwa oraz uznanie międzynarodowe owego statusu⁹.

Prawa i obowiązki państw neutralnych w czasie wojny¹⁰ zostały skodyfikowane w V Konwencji Haskiej, dotyczącej praw i obowiązków mocarstw i osób neutralnych w razie wojny lądowej. Zgodnie z tym dokumentem, państwo neutralne nie może brać udziału w międzynarodowych konfliktach zbrojnych oraz nie może militarnie wspierać stron walczących przy pomocy wojsk, uzbrojenia, czy też przez udostępnianie własnego terytorium. Na terytorium państwa neutralnego nie może zostać umieszczona baza wojskowa innego państwa¹¹. Państwa takie zobowiązane są do bezstronności¹². Ciąży na nich jednak obowiązek ochrony własnej integralności, niepodległości i neutralności¹³, a użycie przez nie siły w celu odparcia ataku, zgodnie z art. 10 V Konwencji Haskiej nie może być uznane za akt wrogi¹⁴. Mają więc prawo do posiadania armii, fortyfikacji oraz poczynienia wszelkich niezbędnych przygotowań wojskowych. Nie są więc obarczone przezkonwencje haskie zakazem posiadania zdolności obronnych¹⁵. Kształt i zakres sił zbrojnych państwa neutralnego leży w gestii jego polityki wewnętrznej i wpływa na wiarygodność statusu danego państwa. Nie jest on jednak w żaden sposób określany przez prawo międzynarodowe¹⁶. Prawo do nienaruszalności terytorium państw neutralnych obejmuje również zakaz przewożenia przez ich terytoriumobcych wojsk, konwojów z amunicją lub aprowizacją. Przejście obcych wojsk czy przelot przez terytorium neutralnego państwa byłyby naruszeniem polityki neutralności, nawet w przypadku, gdyby było ono motywowane wytycznymi ogólnoświatowej organizacji międzynarodowej¹⁷. Państwo neutralne ma prawo do samoobrony, może odeprzeć siłą atak na swoje terytorium¹⁸. Nie może jednak zawierać sojuszy, zarówno ofensywnych, jak i defensywnych¹⁹.

Wspomniana wyżej V Konwencja Haska, XIII Konwencja Haska o prawach i obowiązkach mocarstw neutralnych w razie wojnymorskiej²⁰ oraz zwyczaj międzynarodowy, czyli powszechna praktyka międzynarodowa przyjęta jako prawo²¹, po dziś dzień stanowią ramy prawa o neutralności w prawie międzynarodowym²². Neutralny status nie ogranicza państwa w jego stosunkach dyplomatycznych, gospodarczych czy handlowych, o ile nie służą one celom militarnym²³. Zgodnie z prawem neutralności, państwo nie może zaciągać żadnych zobowiązań, które mogłyby skutkować naruszeniem jego neutralności w razie wojny²⁴.

Państwo neutralne samo określa podstawowe zasady swojej polityki neutralności²⁵. Austriacka Ustawa Konstytucyjna o neutralności Austrii z dnia 26 października 1955 roku wskazuje jedynie trzy obowiązki ciążące na Austrii w związku z jej wieczyście neutralnym statusem.W art. 1.1 wskazuje pozytywny obowiązek obrony neutralności, a w art. 1.2 negatywne obowiązki niezawierania sojuszy oraz nieumieszczania na swoim terytorium obcych baz wojskowych²⁶.

Austria – państwo producent broni

Austria jest państwem-eksporterem broni, który od 2004 roku dostarczył na obce rynki towary o łącznej wartości 4,8 mld euro²⁷. Na terenie Austrii działa około 100 firm przemysłu obronnego²⁸. Czołowymi producentami austriackiej broni są firma Glock, znana z produkcji pistoletów²⁹, firma Steyr-Mannlicher, która produkuje zarówno broń przeznaczoną do użytku służb porządkowych, jak i broń myśliwską i sportową, oraz Hirtenberger, produkująca amunicję oraz systemy moździerzowe. W Austrii produkowane są również transportery wojskowe, czołgi oraz pojazdy opancerzone, w tym ciężarówki ratunkowe³⁰. Austriacki przemysł obronny dysponuje jednak ograniczonymi możliwościami produkcyjnymi, dlatego Austria korzysta z możliwości europejskiego rynku wewnętrznego przy pozyskiwaniu broni. Austria jest aktywnym członkiem Europejskiej Agencji Obrony (EDA), która wspiera państwa UE w rozwijaniu ich zdolności obronnych³¹. Ze względu na swój wieczyście neutralny status Austria nie przekazuje jednak broni, w tym broni własnej produkcji, żadnej ze stron toczonego obecnie na kontynencie europejskim konfliktu.

Bezpieczeństwo Austrii a wojna na Ukrainie

3 lipca 2013 roku austriacka Rada Narodowa (Nationalrat) uchwaliła aktualną do dziś strategię bezpieczeństwa: „Austriacka strategia bezpieczeństwa – Bezpieczeństwo w nowej dekadzie – Kształtowanie bezpieczeństwa”, która zastąpiła Doktrynę Bezpieczeństwa i Obrony z2001 roku³². Dokument ten wskazuje na konieczność współpracy z partnerami w ramach organizacji międzynarodowych takich jak UE, ONZ oraz OBWE w celu zapewnienia bezpieczeństwa narodowego, wskazując na fakt, że kraj taki jak Austria nie jest w stanie samodzielnie kształtować skutecznej polityki bezpieczeństwa bez internacjonalizacji rozwoju sytuacji międzynarodowej³³. Podkreślono również małe prawdopodobieństwo konwencjonalnego ataku na Republikę Austrii w przewidywalnej przyszłości³⁴. Zagrożeniami dla Unii Europejskiej, a tym samym dla Austrii mają być między innymi międzynarodowy terroryzm, proliferacja broni masowego rażenia, w tym wśród podmiotów niepaństwowych, zorganizowana przestępczość, „upadek państw”, czy ataki na bezpieczeństwo cybernetyczne państwa (w odwołaniu do Austriackiej Strategii Cyberbezpieczeństwa³⁵) ale także zmiany klimatyczne, kryzysy gospodarcze oraz pandemie³⁶. Odwołując się do położenia strategicznego Austrii wskazano na fakt, że mimo braku zagrożenia w najbliższym otoczeniu, Austria znajduje się w niewielkiej odległości od regionów, w których mogą wystąpić potencjalne kryzysy³⁷.

Obecna doktryna bezpieczeństwa przyjęta została dekadę temu. Z tego powodu w Austrii prowadzona jest dyskusja na temat konieczności jej aktualizacji, co ma mieć miejsce jeszcze przed wyborami parlamentarnymi planowanymi na rok 2024³⁸. Szefowie rządu Austrii, Kanclerz Nehammer (ÖVP) oraz vice-kanclerz Kogler (Zieloni), zapewnili, że neutralność pozostanie istotną częścią doktryny bezpieczeństwa państwa. Zgodnie z wypowiedziami tych polityków, neutralność Austrii, ze względu na częste pełnienie przez II Republikę roli mediatora w konfliktach, ma większe znaczenie poza granicami UE niż wewnątrz wspólnoty europejskiej³⁹. Nowymi zagrożeniami dla bezpieczeństwa państwa, które wskazywać ma planowana strategia bezpieczeństwa, mają być między innymi ataki hakerskie oraz propaganda w Internecie⁴⁰. Ze strony Federacji Rosyjskiej II Republika Austrii zagrożona jest działaniami szpiegowskimi⁴¹. Nowa strategia bezpieczeństwa ma odwoływać się do kompleksowego rozumienia bezpieczeństwa państwa⁴², w tym do konieczności zapewnienia odporności gospodarki Austrii oraz przeprowadzenia transformacji energetycznej państwa⁴³. Leonore Gewessler, minister energetyki Austrii, wskazuje nakonieczność uniezależnienia Austrii od importu paliw kopalnych z Rosji⁴⁴, które ma być kluczem do zwiększenia bezpieczeństwa państwa.

Reakcja neutralnej Austrii na zbrojną agresję Federacji Rosyjskiej na Republikę Ukrainy

Od momentu wybuchu pełnoskalowej wojny w Ukrainie 24 lutego 2022 roku, Austria opowiadała się za surowymi sankcjami wymierzonymi w Federację Rosyjską⁴⁵. Agresja Moskwy została potępiona przez prezydenta Austrii Alexandra van der Bellena⁴⁶ oraz kanclerza Karla Nehammera⁴⁷.

11 kwietnia 2022 roku Nehammer udał się z wizytą do Moskwy jako pierwszy unijny szef rządu. Podczas osobistej rozmowy z prezydentem Rosji Władimirem Putinem odniósł się do zbrodni popełnionych w Buczy i innych miejscach oraz oznajmił, że sankcje wobec Rosji będą zaostrzane tak długo, jak długo na Ukrainie giną ludzie⁴⁸. Wizyta ta miała nawiązywać do austriackiej tradycji mediacji między wschodem a zachodem. Strategia Nehammera została uzgodniona z przewodniczącą Komisji Europejskiej Ursulą von der Leyen, jak i rządami Niemiec i Ukrainy. Spotkała się jednak z krytyką ze strony niektórych państw wschodniej flanki NATO, między innymi Litwy, ale również ze strony rzeczniczki partii Zielonych, koalicjanta rządzącej w Austrii partii, jak i ze strony austriackich ugrupowań opozycyjnych⁴⁹.

Na działania podjęte przez Austrię w kontekście wojny w Ukrainie bezpośredni wpływ ma neutralny status II Republiki. Tocząca się wojna wpływa na sposób w jaki ów status jest pojmowany na austriackiej scenie politycznej. Podczas mającego miejsce 30 marca 2023 roku wystąpienia prezydenta Ukrainy Wołodymyra Zełenskiego w austriackim parlamencie, w trakcie którego dziękował on za pomoc humanitarną przekazywaną przez Austrię, deputowani FPÖ opuścili salę obrad⁵⁰. Lider FPÖ, Herbert Kickl, nazwał przemówienie wygłoszone w austriackim parlamencie przez ukraińskiego prezydenta atakiem na austriacką neutralność⁵¹. Lider ten zarzuca innym partiom reprezentowanym w Nationalrat odpalanie torped przeciwko wieczystej neutralności⁵².

W pierwszą rocznicę wybuchu wojny na Ukrainie, w austriackim parlamencie odbyło się specjalne posiedzenie poświęcone tej tematyce. Wśród zasiadających w austriackim parlamencie pięciu partii politycznych tylko jedna, Wolnościowa Partia Austrii (FPÖ), nie potępia jednoznacznie działań Rosji uważając, że do wybuchu wojny doprowadziły działania obu stron konfliktu⁵³. Zdaniem przewodniczącego tej partii Ukraina nie jest ofiarą tylko Rosji, ale także USA, Unii Europejskiej i NATO. Postulatami FPÖ są przywrócenie neutralności w polityce zagranicznej oraz nieuczestniczenie w mechanizmach sankcjonujących działania Rosji⁵⁴.

Minister obrony Klaudia Tanner przyznała, że Austria nie jest neutralna w konflikcie ukraińskim⁵⁵ pod względem politycznym. Austria nie przekazuje Ukrainie broni ofensywnej oraz nie szkoli ukraińskich żołnierzy ze względu na konstytucyjne zobowiązania Austrii⁵⁶. Już w czasie trwania pełnoskalowego konfliktu państwo to dostarczyło jednak Ukrainie nieśmiercionośny sprzęt wojskowy, taki jak hełmy ochronne czy kamizelki kuloodporne. Udzielana pomoc ma jednak charakter humanitarny a nie wojskowy⁵⁷. Austria jako członek Unii Europejskiej uczestniczy we wspólnotowych inicjatywach pomocowych dla Ukrainy. Pieniądze przekazywane Ukrainie przez Unię Europejską na finansowanie zakupów broni oraz amunicji artyleryjskiej⁵⁸ zostały wypłacone z funduszu, który nosi nazwę „Europejski Instrument na rzecz Pokoju (EPF)”. Fundusz jest współfinansowany również przez Austrię⁵⁹. Ze względu na sposób decydowania o przeznaczaniu środków w ramach instrumentu, decyzje zapadają jednomyślnie w ramach Rady Unii Europejskiej⁶⁰. Fakt przyznania środków na rzecz pomocy militarnej dla Ukrainy mógł więc spotkać się ze sprzeciwem neutralnej Austrii, państwo to zdecydowało się jednak na poparcie instrumentu i przekazywanie w ramach niego nieśmiercionośnego sprzętu wojskowego⁶¹.

Mimo neutralnego statusu Austrii, przez terytorium tego państwa oraz jego strefę powietrzną transportowana jest broń należąca doinnych państw. Przykładem może być przelot włoskiego wojskowego samolotu transportowego z Pizy do Rzeszowa w marcu 2022 roku⁶². Takowy transport przez terytorium państwa neutralnego był możliwy, ponieważ miejscem docelowym nie była strefa wojenna. Bezpośredni transport broni przez terytorium Austrii na Ukrainę, terytorium państwa zaangażowanego w konflikt zbrojny, stanowiłby naruszenie artykułu drugiego V Konwencji Haskiej⁶³. Tranzyt broni przez terytorium II Republiki każdorazowo wymaga zgody i podlega nadzorowi Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Austrii. Według danych tej instytucji, od 24 lutego 2022 roku do końca kwietnia 2023 roku przez terytorium Austrii odbyło się co najmniej 75 transportów broni⁶⁴.

17 października 2022 roku, decyzją Rady Unii Europejskiej, utworzona została misja pomocy wojskowej (EUMAM Ukraine)⁶⁵. Austria poparła utworzenie misji, jednocześnie minister obrony Austrii wykluczyła możliwość, by państwo to brało w niej aktywny udział⁶⁶. W marcu 2023 roku Austria stała się także stroną porozumienia projektowego o wspólnych zamówieniach amunicji dla Ukrainy w ramach Europejskiej Agencji Obrony (EDA)⁶⁷. Inicjatywa „Collaborative Procurement of Ammunition” ma na celu wspólne zakupy pocisków artyleryjskich, z których część będzie przekazywana walczącej Ukrainie⁶⁸. Austria jednak zaangażowała się w ową inicjatywę w celu uzupełnienia własnych zapasów i nie planuje przekazywać amunicji Ukrainie, ponieważ naruszałoby to neutralny status państwa⁶⁹.

Mimo udziału w unijnych mechanizmach sankcyjnych na Rosję⁷⁰, Austria nie zawsze jest w pełni solidarna z działaniami podejmowanymi przez Wspólnotę przeciwko Rosji, czego przykładem jest zgoda na udział rosyjskich parlamentarzystów w spotkaniu Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie w Wiedniu w lutym 2023 roku. Wydanie wiz deputowanym do rosyjskiej Dumy spotkało się z krytyką innych państw Unii Europejskiej⁷¹. Minister spraw zagranicznych Austrii Alexander Schallenberg w wywiadzie dlatelewizji Al Jazeera z 23 marca 2023 roku wskazał, że państwo to, ze względu na umowy zawarte z OBWE, było zobowiązane do wydania owych zezwoleń na wjazd do Austrii⁷².

Wymiana handlowa i stosunki gospodarcze Austrii z Ukrainą i Rosją

Wydarzenia z 24 lutego 2022 roku wpłynęły na stosunki gospodarcze Austrii zarówno z Ukrainą, jak i Rosją. Nie wynika to jednak z faktu austriackiej neutralności. Aktywność II Republiki na arenie międzynarodowej nie jest podporządkowana koncepcji tzw. gospodarczej neutralności, która zobowiązywałaby Austrię np. do równego traktowania stron konfliktu⁷³. Udział w sankcjach nie oznacza zerwania stosunków gospodarczych między Rosją a Austrią. W 2022 roku odnotowano wzrost dwustronnego handlu zagranicznego między tymi dwoma państwami o 53%, do wartości 10,09 mld euro w skali roku. Wzrost ten wynikał ze wzrostu wartości importu paliw kopalnych z Federacji Rosyjskiej do Republiki Austrii. Z Rosji do Austrii eksportowane są głównie surowce. W 2022 roku stanowiły one aż 93,5% całkowitego importu z Rosji⁷⁴. Choć Austria w dalszym ciągu jest państwem importerem gazu z Rosji, wartość oraz wolumen tego importu wostatnich dwóch latach spadły. W styczniu 2024 roku obroty handlowe z Rosją spadły o 65% w porównaniu z rokiem poprzednim i wyniosły 310 mln euro⁷⁵. Austria nadal posiada obowiązującą do 2040 roku umowę na import gazu z rosyjską spółką Gazprom, która mimo zapowiedzi minister energetyki Austrii z lutego 2024 roku nadal nie została zerwana⁷⁶.

Niektóre austriackie firmy ze względu na konflikt zbrojny wywołany przez Rosję zdecydowały się na wycofanie z tego rynku. Większość austriackich spółek podjęła jednak decyzje o opuszczeniu rynku z dużym opóźnieniem. Przykładowo, jedna z najbardziej rozpoznawalnych austriackich marek D. Swarovski KG. zdecydowała się na opuszczenie Rosji dopiero w 2023 roku⁷⁷. Według doniesień medialnych z kwietnia 2024 roku, na terenie Rosji w dalszym ciągu aktywne jest około 35 austriackich przedsiębiorstw⁷⁸.

Ukraina jest z perspektywy Austrii ważnym partnerem handlowym. W 2021 roku II Republika importowała blisko jedną dwunastą wszystkich surowców z Ukrainy. W 2022 roku odnotowano wzrost wartości importu z Ukrainy do Austrii, na co wpływ miał fakt eksportu zboża i nasion oleistych przez terytorium Austrii. Większość, bo aż 93% austriackich przedsiębiorstw aktywnych na terytorium Ukrainy w momencie wybuchu pełnoskalowego konfliktu zdecydowała się na kontynuowanie swojej działalności na terytorium tego państwa⁷⁹.

Zakończenie

W obliczu pełnoskalowego konfliktu zbrojnego na kontynencie europejskim Austria pozostała wierna konstytucyjnej zasadzie wieczystej neutralności. Pozostające poza sojuszami wojskowymi państwo nie dostarcza walczącemu narodowi ukraińskiemu broni, a jedynie pomoc humanitarną. Choć bierze udział w europejskich przedsięwzięciach mających na celu pomoc Ukrainie, kroki podejmowane przez Austrię wramach unijnych inicjatyw nie naruszają wieczyście neutralnego statusu państwa. Od początku trwającego konfliktu Austria, jako państwo niebędące częścią sojuszy wojskowych zachodu, opowiada się po stronie Ukrainy, obarczając Federację Rosyjską winą za niezgodny z prawem międzynarodowym atak. Taka postawa mogła wpłynąć na nieuzyskanie przez II Republikę w trwającym konflikcie statusu mediatora, co mogłoby stanowić kontynuację austriackiej tradycji z lat zimnej wojny, pomimo wizyty kanclerza Nehammera w Moskwie w kwietniu 2022 roku. Bliskość konfliktu wpływa również na konieczność uzupełniania własnych zapasów broni w celu zapewnienia ochrony integralności swojego terytorium i ewentualnej konieczności obrony neutralnego statusu państwa, czemu służyć ma również planowana aktualizacja obowiązującej doktryny bezpieczeństwa państwa.