Selected Issues of The Migration Policy of Germany

Wstęp

Określenie Republiki Federalnej Niemiec mianem obszaru destynacji dla ogromnej liczby ludności, a w następstwie krajem imigracyjnym było przez wiele lat postrzegane przez niemieckich polityków jako zagadnienie skomplikowane. Do końca lat 90. XX w. wychodzono z założenia, że Niemcy nie są krajem migracyjnym¹, a cudzoziemcy mają prawo pozostawać na jego terytorium jedynie w ściśle określonych warunkach oraz precyzyjnie wyznaczonym zakresie czasowym. Wykluczono więc w ten sposób założenie stałego osiedlania się obcokrajowców na obszarze RFN. Takie działania doprowadziły do postrzegania, m.in. imigrantów zarobkowych oraz ich potomków, którzy zamieszkiwali Republikę Federalną Niemiec od wielu dekad, jako jednostek zupełnie obcych oraz odbiegających pod każdym względem od niemieckiego społeczeństwa. Koalicja CDU/CSU i FDP (1982– 1998) w pierwszej dekadzie swoich rządów koncentrowała się w głównej mierze na minimalizowaniu kolejnych fal napływowych cudzoziemców oraz ograniczaniu ich prawa do pobytu, a także pracy, odkładając na margines zagadnienie migracji oraz jej potencjalnych skutków². Takie podejście przyczyniało się w konsekwencji do trywializacji, a wielokrotnie nawet do pomijania kwestii imigrantów w debatach o charakterze politycznym czy publicznym. Mimo iż od czasu zakończenia drugiej wojny światowej RFN stanowiła miejsce docelowe dla wielu zróżnicowanych grup jednostek, przez wiele lat znaczna część niemieckich polityków nie dostrzegała konieczności zintensyfikowania działań, których rezultatem stałoby się utworzenie precyzyjnych i jasnych zasad odnoszących się bezpośrednio do osób napływających na terytorium Niemiec³.

Podkreślane wielokrotnie zdanie „Niemcy nie są krajem migracyjnym” (org. „Deutschland ist kein Einwanderungsland”)⁴, wywarło ogromny wpływ na kształt ówczesnej polityki migracyjnej RFN. Przyjęcie takiego stanowiska względem migrantów wynikało z faktu, że Niemcy wskazywały niejednokrotnie na swoją heterogeniczność oraz jednolitość etniczną, wykluczając poniekąd czynnik wielokulturowości oraz odmienności, jaki łączył się w sposób oczywisty z cudzoziemcami. Całokształt takiego podejścia spowodował, że pomimo napływu do Republiki Federalnej Niemiec na przestrzeni dekad wielu odmiennych kategorii jednostek, nie uznawano za konieczność posiadania względem nich całościowej oraz odpowiednio opracowanej polityki. Podkreślano, że w regulowaniu kwestii imigranckich wystarczą doraźnie przyjęte rozwiązania, które będą odnosiły się do każdej z napływających grup migrantów. Uznano więc, że posiadanie odmiennych zasad dedykowanych poszczególnym kategoriom jednostek oraz funkcjonowanie różnych instytucji właściwych w sprawach każdej z nich będzie najwłaściwszym rozwiązaniem⁵.

Zmiana paradygmatu niemieckiej polityki migracyjnej

Na początku XXI w. rozpoczął się nowy etap kształtowania polityki migracyjnej Niemiec, zwrócony w kierunku zmiany nastawienia do osób napływających na terytorium RFN oraz tych, które przebywały w jej granicach od wielu dekad. Takie podejście wynikało z kilku podstawowych powodów, za które w literaturze uznaje się, m.in.: negatywny trend przyrostu naturalnego w Republice Federalnej Niemiec, uznawanie kolejnych pokoleń pracowników ekonomicznych jako obcokrajowców, obecność oraz napływ uchodźców, a także nieumiejętność określenia pozycji imigrantów wśród niemieckiego społeczeństwa. 

Głównym uwarunkowaniem, które już pod koniec lat 90. XX w. doprowadziło do przewartościowania paradygmatu polityki imigracyjnej RFN, było uzyskanie władzy w 1998 r. przez koalicję SPD – Sojusz 90/Zieloni, co stanowiło punkt przełomowy dla debaty na temat reformy niemieckiego systemu migracyjnego. Bardzo istotne znaczenie w tym kontekście, które nadało dodatkowo podniosłego tonu sprawie migrantów, posiadało przemówienie wygłoszone w 2000 r. przez ówczesnego ministra spraw wewnętrznych Otto Schilly’ego, który podkreślił, że Republika Federalna Niemiec nie tylko jest państwem migracyjnym, ale wręcz potrzebuje imigrantów na swoim terytorium. W ten sposób zwrócił on uwagę na niecierpiącą zwłoki konieczność dokonania zmian w niemieckiej polityce migracyjnej oraz prawie dedykowanym tym kategoriom jednostek⁶.

Wystąpienie to wskazywało na potrzebę uznania imigracji jako zjawiska o pozytywnych konotacjach, które stwarza wiele szans oraz zapewnia możliwości rozwojowe niemieckiemu państwu oraz jego społeczeństwu⁷. W konsekwencji doprowadziło to do znaczących przemian nie tylko o charakterze politycznym, ale także społecznym. Najbardziej dostrzegalnymi ich elementami były niewątpliwie działania zmierzające do opracowania całościowej polityki migracyjnej poprzedzone transformacją systemu instytucjonalnego, a także utworzeniem odpowiednich regulacji, wytycznych oraz norm prawnych odnoszących się do cudzoziemców przebywających na terytorium Niemiec⁸. Za najistotniejsze elementy zmian w paradygmacie niemieckiej polityki migracyjnej uznano:

• wejście w życie ustawy o obywatelstwie (Staatsangehörigkeitsgesetz) w 2000 r., ułatwiającej naturalizację osób urodzonych w RFN;
• powołanie w 2000 r. Komisji ds. Imigracji (Zuwanderungskommission);
• opublikowanie w 2000 r. raportu „Organizowanie imigracji: wzmacnianie integracji” (Zuwanderung gestalten: Integration fördern);
• wprowadzenie w 2000 r. systemu Green Card;
• wejście w życie w 2005 r. pierwszej ustawy imigracyjnej (Zuwanderungsgesetz)⁹; Dodatkowo ważne znaczenie posiadały:
• działania Niezależnej Komisji ds. Imigracji (Unabhängige Kommission Zuwanderung) kierowanej przez Ritę Süssmuth, która w 2001 r. opublikowała raport końcowy swojej aktywności;
• aktywność Rady Doradczej ds. Imigracji (Sachverständigenrat Zuwanderung), która w 2004 r. opublikowała raport ze swojej działalności¹⁰.

Tabela 1. Wybrane podmioty i instytucje realizujące politykę migracyjną w RFN

Źródło: opracowanie własne na podstawie M. Mazur-Rafał, Zmiana paradygmatu…, dz. cyt., s. 14–16 oraz stron internetowych wyszczególnionych instytucji.

Zmiany, jakie zostały wprowadzone w niemieckiej polityce migracyjnej w pierwszej dekadzie XXI w., wpłynęły na sposób postrzegania Republiki Federalnej Niemiec oraz traktowania imigrantów na jej terytorium. Przestali być oni odbierani wyłącznie w kategoriach odmienności oraz tymczasowości jako „goście”, a zaczęli być uznawani za jednostki, które świadomie wybrały RFN jako swój kraj zamieszkania. Takie podejście zyskało zwłaszcza w przepisach prawa naturalizacyjnego. Ważną zmianą w tym zakresie było stopniowe zanikanie w dyskursie publicznym podziału niemieckiego społeczeństwa na „Niemców” i „obcokrajowców”¹¹.

Niemiecka polityka integracyjna

Przyjęte oraz utrwalane na przestrzeni dekad twierdzenie wykluczające możliwość uznania Republiki Federalnej Niemiec jako kraju destynacji dla poszczególnych kategorii cudzoziemców, wpłynęło w negatywny sposób na rozwój koncepcji niemieckiej polityki migracyjnej. Przez wiele lat poszczególne rządy oraz instytucje państwowe¹² nie poczuwały się do konieczności posiadania jednolitego oraz uporządkowanego zbioru zasad, który objąłby swym zasięgiem wszystkie grupy jednostek, które po zakończeniu drugiej wojny światowej oraz zjednoczeniu Niemiec znalazły się na terytorium tego państwa. Zadania związane z procesem adaptacyjnym cudzoziemców były wielokrotnie delegowane przez instytucje publiczne podmiotom oraz organizacjom charytatywnym. Mnogość negatywnych konsekwencji, które mogły stać się następstwem takiego rozwiązania oraz braku posiadania polityki integracyjnej dostosowanej do niemieckich realiów, dostrzeżono już pod koniec lat 70. XX w. Mimo to, uznanie integracji jako jednego z zadań należących do sfery aktywności państwowej nastąpiło dopiero kilkanaście lat po zjednoczeniu Niemiec – w 2005 r.¹³ Za kolejny czynnik utrudniający zintensyfikowanie prac nad uporządkowaniem zasad polityki integracyjnej Niemiec uznaje się stosunek tego państwa do imigrantów jako jednostek, których pobyt utożsamiano z tymczasowością. Odrzucenie tezy mówiącej o tym, że osoby napływające na terytorium RFN mogłyby stanowić integralną część niemieckiego społeczeństwa, determinowało ówczesny charakter zasad stosowanych względem nich. Bierność ze strony Republiki Federalnej Niemiec mogła wynikać także z powszechnie panującego przekonania, które dominowało w dyskursie publicznym do końca lat 90. XX w. Zgodnie z jego rozumieniem pozytywny wynik integracji miał zostać osiągany w miarę upływu czasu. Powodzenie tego procesu uzależniano więc od długości trwania pobytu imigrantów na terytorium RFN, twierdząc, że jeśli u pierwszego pokolenia wystąpią problemy adaptacyjne (m.in. na rynku pracy czy we wzajemnych relacjach ze społeczeństwem), to następne pokolenia nie będą borykać się z tego typu trudnościami. Takie twierdzenie nie znalazło jednak odzwierciedlenia w rzeczywistości¹⁴.

Na przestrzeni dekad do Republiki Federalnej Niemiec przybywały jednostki z różnych części świata, które posiadały odmienne systemy wartości oraz różne w stosunku do rodzimych Niemców – tradycje, obyczaje, religie oraz języki komunikowania się.    

Czynnik kulturowy był uznawany za jeden z istotniejszych elementów, który wywierał znaczący wpływ na powodzenie procesu integracji imigrantów z obywatelami państwa przyjmującego¹⁵. Mimo to, RFN nie podejmowała przez wiele lat stosownych działań, które umożliwiłyby określenie klarownego dla wszystkich stosunku tego kraju oraz jego społeczeństwa względem kultur ludności napływającej. Do końca lat 90. ubiegłego wieku w RFN główną rolę odgrywała polityka wielokulturowości, określana w literaturze mianem „multikulti”, łącząca się ze współistnieniem wielu różnych kultur i zagwarantowaniem prawa do funkcjonowania jednostek stosowanie do ich własnych przekonań kulturowych. Od 1996 r. podkreślano także znaczenie „leitkultur” (kultura dominująca), którą uznawano za proces dostosowywania się imigrantów do rodzimych wartości, tradycji oraz kultury niemieckiego społeczeństwa¹⁶.

Elementem, który nie ułatwiał prac nad wspólną niemiecką polityką integracyjną był także spór, jaki powstał w tej materii w 1998 r. pomiędzy głównymi partiami politycznymi Republiki Federalnej Niemiec. Zieloni oraz SPD wyrażali swoją otwartość w stosunku do jednostek napływających na terytorium RFN. Natomiast CDU oraz CSU nie przedstawiały zbyt dużego entuzjazmu wobec imigrantów twierdząc, że otwartość może prowadzić do znaczącego naruszenia proporcji pomiędzy „rdzennymi Niemcami” a migrantami. Wielokulturowość w mniemaniu tych ugrupowań mogła stać się przyczyną traktowania obywateli RFN jako jednostek obcych we własnym państwie¹⁷. Rozwiązanie tego sporu ułatwiło znacząco sprawozdanie z działalności Niezależnej Komisji ds. Imigracji (Die Unabhängige Kommission Zuwanderung) pod przewodnictwem Rity Süssmuth, która nie tylko zmieniła postrzeganie nieimigracyjnego charakteru Niemiec, ale dodatkowo wskazała, że RFN jako państwo imigracyjne potrzebuje zainicjowania stosownych zmian w polityce integracyjnej, które ułatwiłyby adaptację cudzoziemców, doprowadziłby do ich bezproblemowego funkcjonowania w niemieckim społeczeństwie oraz umożliwiłyby dostosowanie ich wartości do kultury Niemiec¹⁸. Raport Komisji Süssmuth¹⁹ podkreślał konieczność imigracji jako następstwa negatywnej sytuacji o charakterze ekonomicznym oraz demograficznym, którą uznano za pochodną kondycji niemieckiego społeczeństwa. Taki wniosek przyczynił się do zintensyfikowania prac nad aktem prawnym, który regulowałby w odpowiedni sposób kwestie związane ze zjawiskiem imigracji oraz wszelkimi jego konsekwencjami. Za następstwo działań w tym kierunku uznano uchwalenie Ustawy o imigracji (Zuwanderungsgesetz), która weszła w życie 1 stycznia 2005 roku. Wpłynęła ona w istotny sposób na przekształcenie podejścia państwa niemieckiego do integracji. Na jej podstawie rząd RFN zobowiązał się wspomagać oraz promować adaptację poszczególnych kategorii imigrantów w Niemczech oraz ich konsolidację z obywatelami oraz społeczeństwem tego kraju²⁰. Jako najważniejsze elementy, które zostały podkreślone w tym akcie prawnym, uznano: możliwość niezakłóconego komunikowania się imigrantów, zapewnienie im uzyskania kompetencji wymaganych na niemieckim rynku pracy, przeznaczanie odpowiednich środków materialnych na pokrywanie kosztów stosowanych kursów (m.in. integracyjnych, językowych) oraz szkoleń przygotowujących do wykonywania określonych zawodów. Transformacja na gruncie prawnym, a także społecznym stanowiła wyraz akceptacji zmieniającej się dynamicznie sytuacji oraz propagowania określonych przedsięwzięć względem imigrantów²¹.

Polityka integracyjna Niemiec a zmiany polityczne

Jednym z bardziej znaczących wydarzeń, które wpłynęło na ukształtowanie się właściwej niemieckiej polityki integracyjnej, były zmiany o charakterze politycznym. Po wyborach parlamentarnych, które miały miejsce w 2005 r. rząd CDU/CSU i SPD pod przewodnictwem Angeli Merkel uznał politykę migracyjną za jedno z najważniejszych zadań w swojej politycznej agendzie²². Łączyło się to w sposób naturalny z koniecznością posiadania właściwych zasad, które byłyby możliwe do zastosowania także względem imigrantów. Doprowadziło to, więc do zintensyfikowania przedsięwzięć umożliwiających integrację jednostek przebywających na terytorium Niemiec z jego obywatelami²³. Wszechstronne ustosunkowanie się do kwestii imigrantów oraz ich funkcjonowania w niemieckim społeczeństwie zostało zobrazowane w umowie koalicyjnej wskazanych powyżej partii politycznych w 2013 r. Za główne założenie uznano wzbogacanie kultury powitania oraz uznania (Willkommenskultur und Anerkennungskultur)²⁴, stosowanie inicjatyw integracyjnych także względem nowo przybyłych imigrantów, wyrażanie zgody na migrację ekonomiczną w obrębie UE, jak również zapewnianie właściwej ochrony oraz wsparcia osobom przybywającym do Niemiec ze względów humanitarnych. Istotne znaczenie w procesie integracji odegrało podejście zakładające dwustronne dostosowywanie się: zarówno państwa przyjmującego, jak i imigrantów²⁵.

Wyrazem zmiany podejścia do polityki integracyjnej Niemiec oraz jej dalszego rozwoju był także Narodowy Plan Integracji przyjęty (Der Nationale Integrationsplan) w 2007 r. Dokument ten dedykowano zarówno imigrantom, którzy od dekad przebywali w RFN, jak i tym, którzy regularnie napływali na jej terytorium. Został on opracowany przez wiele podmiotów, m.in. rząd federalny, poszczególne landy, instytucje pozarządowe oraz organizacje społeczne, a także przedstawicieli świata nauki. Dzięki temu możliwym stało się zbadanie zjawiska imigracji oraz procesów integracyjnych z uwzględnieniem szerszej perspektywy.

Najważniejsze elementy, które zostały zaprezentowane w tym dokumencie, to m.in. potrzeba poprawy oraz wzmocnienia jakości kursów integracyjnych, promowanie nauki języka niemieckiego, pomoc w dostępie do edukacji, zwiększenie możliwości dostępu do rynku pracy, wsparcie procesu integracji w RFN oraz jego wzmocnienie za pomocą większego zaangażowania²⁶.

Tabela 2. Najważniejsze inicjatywy podjęte w RFN po 1990 r. na rzecz integracji

a Zob. Deutsche Islam Konferenz, źródło: https://www.deutsche-islam-konferenz.de/DE/Startseite/startseite_node.html [26.03.2021 r.].

b Gesetz zur Verbesserung der Feststellung und Anerkennung im Ausland erworbener Berufsqualifikationen, (Anerkennungsgesetz) vom 01.04.2012, źródło: https://www.anerkennung-in-deutschland.de/html/de/pro/anerkennungsgesetz.php [26.03.2021 r.].

Źródło: opracowanie własne na podstawie V. Hanewinkel, J. Oltmer, Integration und Integrationspolitik in Deutschland, źródło: https://www.bpb.de/gesellschaft/migration/laenderprofile/256307/integration#footnode7-7 [26.03.2021 r.].

Polityka integracyjna Niemiec wraz z zainicjowaniem i wprowadzeniem w życie stosownych zmian zaczęła opierać się na dwóch podstawowych zasadach – wymagania oraz wspierania (Fördern und Fordern)²⁷. Reguły te wskazywały, że imigranci dla uzyskania pożądanego wyniku procesu integracji są zobowiązani do spełnienia kilku podstawowych warunków (m.in. znajomości języka niemieckiego, udziału w kursach integracyjnych, wyrazie szacunku względem wartości ważnych dla niemieckiego społeczeństwa – zasady demokratycznego państwa prawa). Rząd oraz instytucje państwowe były natomiast odpowiedzialne za zagwarantowanie imigrantom dostępu do określonych obszarów życia (m.in. społecznego, gospodarczego, religijnego czy politycznego). Elementom tym miała towarzyszyć równość szans oraz traktowania, zasada niedyskryminowania na rynku pracy oraz reguła właściwego stosunku niemieckiego społeczeństwa do obcokrajowców²⁸.

Podstawowe elementy niemieckiej polityki integracyjnej

Głównym narzędziem, które służyło realizacji założeń niemieckiej polityki integracyjnej były wprowadzone w 2005 r. – kursy integracyjne (Integrationskurse)²⁹: językowe oraz adaptacyjne. Władze RFN stały na stanowisku, że nabycie umiejętności swobodnego posługiwania się językiem niemieckim jest elementem koniecznym do tego, by można było mówić o pozytywnym rezultacie procesu integracji. Bez znajomości języka ojczystego Niemców niemożliwym byłoby samodzielne komunikowanie się imigrantów z członkami społeczeństwa niemieckiego, zdobywanie przez nich wiedzy, kontynuowanie edukacji, podnoszenie kompetencji, podejmowanie dobrze płatnej pracy czy nabywanie umiejętności w nowych dziedzinach³⁰. Oprócz kompetencji językowych za niezwykle istotne uznano także: wiedzę dotyczącą historii oraz kultury RFN, jej systemu prawnego oraz instytucjonalnego, struktury federalnej, kwestii związanych z działalnością administracji publicznej oraz obowiązującym systemem społecznym, politycznym oraz gospodarczym. Uznawano, że imigranci powinni zaznajomić się także z katalogiem praw im przysługujących oraz obowiązków do realizacji, których zostali zobligowani³¹. Kwestie organizacyjne (m.in. ustalanie stosownych programów, ich standardów, wytycznych, a także finansowania) miały być zadaniem należącym do kompetencji Federalnego Urzędu ds. Migracji i Uchodźców (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge). Prowadzenie wspomnianych powyżej kursów powierzono natomiast uniwersytetom, szkołom wyższym, podmiotom świadczącym usługi edukacyjne, a także kościołom, związkom zawodowym oraz prywatnym przedsiębiorstwom³².

Wykres 1. Liczba uczestników kursów integracyjnych w latach 2005–2015

Źródło: https://de.statista.com/statistik/daten/studie/165445/umfrage/integrationskurse-anzahl-der-neuenteilnehmer#professional [26.03.2021 r.].

Istotną rolę w procesie integracyjnym odegrały także punkty doradcze, których główne zadanie wiązało się z niesieniem pomocy oraz zapewnianiem wsparcia cudzoziemcom. Dążono do tego, by umożliwić imigrantom aktywne uczestnictwo w niemieckim społeczeństwie obywatelskim oraz na rynku pracy. Służyć temu miały podmioty oraz instytucje świadczące doradztwo zawodowe oraz prawne w wielu kwestiach dotyczących współżycia społecznego. Polityka informacyjna prowadzona przez państwo niemieckie miała docierać do jak najszerszego grona odbiorców ze strony ugrupowań imigranckich. Zamierzeniem takich działań było przekazywanie stosownych informacji, np. na temat organizowanych inicjatyw integracyjnych. Do tego celu wykorzystywano takie środki jak: Internet, media oraz prasę³³.