Community policing narzędziem budowania autorytetu Policji w Polsce

Wstęp

 

Policja odpowiadająca za bezpieczeństwo i porządek publiczny w państwie stanowi najbardziej widoczną dla obywateli instytucję sprawującą funkcję kontroli społecznej. Widownią oraz incydentalnie aktorami działań podejmowanych przez nią są wszyscy obywatele, dlatego obok danych wskazujących na jej skuteczność, bardzo ważna jest również społeczna ocena tej instytucji. Składowymi ogólnego wrażenia obywateli na temat policji jest przede wszystkim jej sposób działania oraz posiadany autorytet, czyli uznanie, które posiada społeczeństwo względem tej instytucji. Zakres działań policji oraz jej uprawnienia określone w stosownej ustawie bezpośrednio wpływają na jej styl działania. W polskich warunkach w zakresie prawa regulującego działalność instytucji odpowiadających za bezpieczeństwo możemy mówić o rewolucyjnych zmianach, jakie zaszły po 1989 roku. W nowej ustawie o Policji z 6 kwietnia 1990¹ roku już w art. 1 zaznaczono, że „Policja jest formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego”². Szczególną uwagę należy zwrócić na wyrażenie „służącą”, które świadczy o obowiązku pełnienia misji na rzecz bezpieczeństwa w państwie. Widoczna jest tu zmiana względem formacji policyjnych okresu Polskiej Republiki Ludowej. Funkcjonująca wtedy Milicja Obywatelska, pomimo nazwy odznaczała się represyjnym charakterem podejmowanych działań.

Obecne podejście do pełnienia obowiązków policyjnych jest wypadkową panujących powszechnie przekonań, że Policja jest służbą oraz że bezpieczeństwo jest wspólną sprawą zarówno odpowiednich instytucji jak i samych obywateli³. Źródłem pozytywnego trendu jest zapoczątkowana w latach 30. XX wieku w Stanach Zjednoczonych nowa filozofia działań policyjnych community policing.

Nowa filozofia sprawowania funkcji policyjnych community policing

Community policing stanowiąca antagonistyczną odpowiedź na reaktywny model sprawowania funkcji przez Policję, dowodzi, że reagowanie na zagrożenia to za mało i aby sprawować swoje obowiązki w sposób bardziej efektywny, konieczna jest bliska współpraca policjanta z członkami społeczności lokalnych. W filozofii tej nadrzędne jest przeświadczenie o powołaniu policji do zaangażowania się w problemy obywateli oraz, w miarę możliwości, o poszukiwanie sposobów ich rozwiązania. Policjant to nie tylko przedstawiciel administracji państwowej, ale także, lub nawet przede wszystkim, element społeczności lokalnej, który, kierując swoją aktywność zawodową w stronę obywateli, ma szansę na zdobycie ich zaufania. Uczestnictwo w osiedlowych spotkaniach, zainteresowanie inicjatywami obywatelskimi, organizacja spotkań poświęconych przybliżeniu znajomości policji społeczeństwu oraz piesze patrole okraszone krótką pogawędką z mieszkańcami rewiru to dość banalne, ale bardzo ważne składniki konieczne do prawidłowego wdrażania community policing. Bez elementu ludzkiego, kiedy policjanci nie wyjdą z samochodów i nie będą kojarzyć się miejscowej społeczności tylko z budynkiem komisariatu lub interwencjami, założenia tej filozofii nie zostaną wyczerpane.

Ze względu na usługowy charakter relacji obywatel-policjant nowy styl działania budził początkowo pewne kontrowersje oraz sprzeciw głównie w środowisku samych funkcjonariuszy policji. Przeciwnicy community policing zarzucali jej brak mierzalnych w statystykach przestępczych efektów oraz utratę autorytetu policjanta jako stróża prawa. Obawiali się ponadto trudności organizacyjnych związanych z dyslokacją sił i środków oraz dodatkowych wymagań, jakie stawia przed nimi nowa filozofia. Koronnym argumentem przemawiającym jednak za celowością wprowadzenia zespołu działań powszechnie określanych  jako  community  policing  jest  badanie,  które  zostało  przeprowadzone w Niemczech przez prof. Thomasa Feltesa, dowodzące, że aby zwiększyć wykrywalność przestępstw zaledwie o 1%, należałoby zatrudnić 4 000 dodatkowych funkcjonariuszy⁴. W sytuacji, gdy koszty są niewspółmiernie wysokie w stosunku do oczekiwanych efektów, konieczne stało się poszukiwanie nowych rozwiązań lub sięgnięcie po idee, które już się pojawiły. Największą popularność w dążeniu do zwiększenia efektywności pracy policyjnej uzyskała teza, że: „policja i społeczności lokalne muszą wspólnie zapobiegać przestępczości”⁵. Wnioski te doprowadziły do powtórnego sięgnięcia po community policing. Jednak czym właściwie jest CP i dlaczego określany jest jako filozofia, a nie np. jedna z taktyk policyjnych?

Community policing jest filozoficznym podejściem do kwestii bezpieczeństwa wewnętrznego. Wykracza poza znamiona taktyki, ponieważ sam zawiera w sobie działania, które możemy określić jej mianem. Nowa filozofia sprawowania funkcji policyjnych przy jednoczesnym wskazaniu pożądanych rodzajów taktyk piętnuje te społecznie szkodliwe. Wdrażanie założeń community policing jest równoznaczne z tworzeniem nowej kultury działalności policyjnej. To głębokie zmiany, jakie zachodzą na poziomie procesów decyzyjnych powodują, że jest to coś więcej niż tylko specyficzna forma planu taktycznego⁶. W duchu tej filozofii policja zobowiązana jest do komunikacji ze społecznościami lokalnymi, działań zorientowanych na problemy oraz wychodzenia z inicjatywą ich rozwiązania.

Problemy definicyjne w zakresie tego pojęcia udało się ominąć dzięki tłumaczeniu go za pomocą zespołu działań, bez których niemożliwe jest prawidłowe oraz pełne wdrożenie filozofii community policing. Dzięki elementom stałym, powtarzającym się zawsze przy jej okazji, możemy mówić o zestawie działań praktycznych w ramach tej filozofii.

Pierwszym i zarazem najbardziej wymagającym działaniem w ramach community policing jest rozwój zdecentralizowanych jednostek z niezależnym dowództwem⁷. Postulat ten jest o wiele łatwiejszy do realizacji w państwach, gdzie występuje zdecentralizowany model policji, jak np. w USA czy Kanadzie. Ważne jest, aby taki posterunek miał własne, niezależne dowództwo w pełni odpowiedzialne za swój rewir. Dzięki większej odpowiedzialności oraz możliwości szybkiego przeniesienia środków pieniężnych na walkę z określonym przestępstwem nękającym społeczność lokalną możliwe jest lepsze poznanie mieszkańców swojego okręgu i zarazem skuteczniejsze reagowanie na ich problemy.

Kolejnym, koniecznym do wyczerpania znamion community policing elementem jest partnerstwo wielu instytucji, skupiające np. wszystkie instytucje w państwie zajmujące się prewencją (niemieckie Kriminalitätsrate)⁸. Oczywiste jest, że w większości państw to właśnie policja stanowi trzon tego typu związków, dlatego to ona powinna pełnić rolę inicjatora. Wzajemna współpraca każdemu z podmiotów daje możliwość promocji oraz dzielenia się doświadczeniem. Jest to bardzo ważny element zwłaszcza w kontekście budowy autorytetu. Konieczne jest, aby mieszkańców danej społeczności lokalnej na bieżąco informować o sukcesach, poziomie skuteczności policji oraz innych instytucji działających w obszarze bezpieczeństwa państwa. Niedoinformowanie w tym zakresie może doprowadzić do niewspółmierne niskiej oceny, co bezsprzecznie negatywnie wpływa na autorytet tej instytucji.

Następna jest lokalna prewencja kryminalna, która np. w Wielkiej Brytanii objawia się poprzez neighbourhood watch, czyli grupy sąsiedzkiej czujności⁹. Ten punkt jest ważny ze względu na kształtowanie się aktywności w społeczności lokalnej. Kiedy w obliczu określonego zagrożenia mieszkańcy decydują się na tego typu działania, znacząco wzrasta poziom integracji. Poczucie jedności celu sprawia, że mieszkańcy chętniej zapraszają policjantów do swoich domów na spotkania instruktażowe związane z prewencją włamań czy drobną przestępczością. Integracja społeczności lokalnej z funkcjonariuszami policji jest elementem niezbędnym do nawiązania się więzi oraz wypracowania wzajemnego zaufania.

Czwarta forma działania typowa dla community policing to strategie zbliżania policji i społeczeństwa. Jest to aktywność polegająca na przekonywaniu opinii publicznej do współpracy z policją, jako niezbędnego elementu koniecznego do poprawy jej skuteczności¹⁰. Jak zostało już w artykule wspomniane policjant musi wychodzić z założenia, że jest dla obywateli a nie na odwrót oraz że jego rolą jest niesienie pomocy i służenie społeczeństwu w sytuacjach, w których jest uprawniony do działania. Okazanie zainteresowania problemami społeczności lokalnych, życzliwa rozmowa z mieszkańcami, uprzejma postawa wskazująca na gotowość do pomocy wpływają na personalizację, dzięki której policjanci mogą zapoznać się z ludźmi oraz ich obawami, również względem bezpieczeństwa¹¹. W Polskich warunkach wydaje się, że głównym realizatorem tego założenia jest funkcja dzielnicowego, która w sposób szczegółowy zostanie opisana w kolejnej części artykułu.

Z działań międzynarodowych w ramach strategii zbliżania policji i społeczeństwa warto wspomnieć o idei „szklanych komisariatów”. Prekursorem w tej dziedzinie jest Kanada, która  z  modelu  komisariatu  –  twierdzy,  będącego  naszpikowanym  monitoringiem, z  przeciwpancernymi  drzwiami  oraz  kuloodpornymi  szybami  miejscem  pracy funkcjonariuszy policji, dokonała zwrotu w stronę otwartości oraz przejrzystości¹². Okazało się bowiem, że komisariat przypominający twierdzę nie wzbudza w mieszkańcach zaufania, a co gorsze budzi nawet agresję. Dodatkowo „bezpieczna twierdza”, zwiększając poczucie komfortu wśród policjantów, nie zachęcała do opuszczenia jej w celu patrolowania ulic. Modelowy przykład „szklanego komisariatu” to zespół pomieszczeń wyodrębnionych z pozostałej części budynku i zbudowany z przezroczystych płyt. Światło oświetlające pomieszczenia przez 24 godziny na dobę miało symbolizować gotowość policji do działania, natomiast szklane szyby oraz odpowiedni, ciepły wystój pokoi sprawiał, że wizyty w komisariacie swoim charakterem przypominały raczej odwiedzanie banku lub urzędu¹³.

Obecnie najbardziej kojarzonym z community policing zabiegiem są rejonowe patrole piesze. To właśnie policjanci poruszający się jedynie w sposób zmechanizowany, najczęściej w samochodach, stanowili jedną z przyczyn odsunięcia się policji od społeczeństwa. Rozpoczęto więc walkę ze stereotypem „policjantów bez nóg”, którzy patrolowali miasto wyłącznie w radiowozach. Odpowiedzią na oddalenie się policji od społeczeństwa było wprowadzenie patroli pieszych, mylnie uważanych za jedyny wyznacznik community policing. Nowa filozofia organizacji pracy policji zawiera zespół różnych działań, jednak, często poprzez brak jej rozumienia, to właśnie partole piesze były jedynymi działaniami powziętymi w jej ramach¹⁴. Sama zmiana sposobu patrolowania stanowi jedną z taktyk i nie jest jeszcze efektem wprowadzenia community policing¹⁵. Istotny jest także sposób sprawowania takiego patrolu, gdyż para policjantów spacerujących po ulicy nie wypełnia jeszcze znamion nowej filozofii sprawowania funkcji policyjnych. Nie zmienia to jednak faktu, że prawidłowo wykonywane partole piesze są podstawą commnity policing i chyba najbardziej widocznym dla społeczeństwa elementem tej filozofii. Modelowym przykładem na zastosowanie community policing w patrolach pieszych są tzw. „patrole kontaktowe”, które zachęcają policjantów do nawiązywania kontaktów z mieszkańcami, choćby poprzez krótką rozmowę¹⁶.

Filozofia community policing byłaby również niepełna bez zastosowania konsultacji policji z mieszkańcami danego rewiru. Komunalne zaangażowanie i zasięganie opinii obywateli na temat ich oczekiwań względem działalności policji są podstawą do wytworzenia się wzajemnego zaufania niezbędnego w przypadku nowej filozofii sprawowania funkcji policyjnych. Ta forma działania ze strony policji może polegać np. na udostępnieniu mieszkańcom społeczności lokalnej formalnych możliwości monitorowania i oceny jakości pracy policyjnej oraz na organizacji obywatelskich wizytacji policyjnych¹⁷.

Sześć wymienionych i opisanych form działań stanowi sedno community policing. Każda z nich charakteryzuje się dwustronnym kierunkiem działań na linii policja- społeczności lokalne oraz podkreślaniem istoty elementu ludzkiego w procesie zwalczania przestępczości. W praktyce, zgodnie z założeniami tej filozofii, policja popiera nie tylko zaangażowanie społeczne, ale również sama tworzy społeczeństwu okazje do wzięcia udziału w debacie poświęconej ich bezpieczeństwu¹⁸. Należy mieć na uwadze, że nawiązanie przez policję więzi z mieszkańcami danego rewiru stanowi szansę na poznanie ich problemów, które gdy nie są jeszcze przyczyną przestępstwa, stają się podstawą do realizacji koncepcji zapobiegania przestępczości. Tego typu zasoby wiedzy pozwalają na zwiększenie skuteczności prewencyjnych działań policyjnych. Walka z problemem u jego źródła, gdy nie rozwinie się jeszcze do rangi czynu zabronionego, jest najskuteczniejszą oraz pochłaniającą najmniejsze koszty metodą zwalczania przestępczości.

Jak zostało już wcześniej zaznaczone, pojęcie community policing w literaturze naukowej nie jest jednoznacznie zdefiniowane. Na trudności w dokładnym określeniu CP wpłynął fakt długiego okresu krystalizacji tej filozofii oraz, w zależności od państwa, różnego sposobu interpretowana. Sam termin pochodzi z języka angielskiego i jest nieprzetłumaczalny na język polski¹⁹. Nowa filozofia sprawowania funkcji policyjnych pierwotnie rozwinęła się w Stanach Zjednoczonych, a jej początki przypadają na lata 1914-1919, kiedy urząd szefa nowojorskiej policji piastował Arthur Woods. Amerykanin był prekursorem nowatorskiego podejścia wpajającego policjantom znaczenie społeczności lokalnych w prewencji kryminalnej²⁰. Woods za głównego winowajcę wysokiej przestępczości uważał bezrobocie, dlatego w obowiązkach nowojorskich policjantów znajdowało się m.in. rozpowszechnianie informacji o ofertach pracy. Policjanci troszczyli się również o młodzież, która miała już problemy z łamaniem prawa oraz poszukiwali kontaktu z organizacjami pozarządowymi mogącymi wesprzeć mieszkańców ich rewiru²¹.

Nowatorskie podejście nowojorskiego szefa policji nie zagościło jednak w strategii policyjnej na stałe. Okazało się bowiem, że po opuszczeniu stanowiska przez Arthura Woodsa żaden z jego następców, aż do początku lat 60’, nie potrafił odpowiednio wykorzystać tego modelu sprawowania funkcji policyjnych. W okresie tzw. „zastoju” do community policing wracano kilkukrotnie w formie pilotażowych programów. W USA na stałe filozofia ta zagościła dopiero w latach 60’. Powołana wtedy Komisja Kernera, badająca przyczyny rozruchów na tle rasowym, w wyniku swoich prac doszła do wniosku, że bez silnego autorytetu policji wśród społeczności lokalnych oraz włączenia obywateli w kwestie bezpieczeństwa w przestrzeni lokalnej niemożliwe jest zapobieganie eskalacji konfliktów oraz skuteczna walka z przestępczością²².

Wnioski tej Komisji do dziś stanowią początek popularyzacji filozofii community policing, która na przestrzeni lat wykroczyła poza kontynent Ameryki Północnej, silnie zakorzeniając się np. w Europie. Community policing ze względu na brak formalnego charakteru, w zależności od państwa oraz występującego w nim modelu policji, było różnie interpretowane. Wpłynęło to na jego ogólny kształt tej filozofii, o czym świadczą np. polskie doświadczenia w jego ramach.

Community policing w działaniach polskiej Policji

Najważniejszym aktem regulującym działalność policji oraz wprowadzającym community policing w Polsce jest Ustawa o Policji z 6 kwietnia 1990 roku²³. Pomimo że powstała w bardzo trudnych dla ustawodawstwa czasach, w atmosferze braku zaufania do byłych funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz dużego wzrostu przestępczości, wydaje się, że spełnia swoje zadanie w sposób poprawny po dzień dzisiejszy. W artykule 2. pkt 3. wypisane są założenia oparte na filozofii community policing – „Do podstawowych zadań Policji należą(…) inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnieniu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi”²⁴.

Obecnie zapis ten wydaje się być oczywisty, jednak w Polsce początku lat 90’ była to rewolucyjna zmiana, nie do końca rozumiana przez wszystkich funkcjonariuszy policji. Wątpliwości związane z interpretacją tego zapisu występowały również po stronie obywateli, obawiających się pochopnego czerpania ze wzorców Europy Zachodniej oraz Stanów Zjednoczonych, gdzie filozofia ta miała czas na powolny rozwój²⁵.

Pierwszymi próbami implementacji community policing do polskich warunków były oddziały policji lokalnej. Idea była bardzo słuszna – działalność takich jednostek policyjnych polegała bowiem na skupieniu się na społeczności lokalnej poprzez stałe utrzymywanie kontaktów z mieszkańcami danego rewiru²⁶. Działania prospołeczne mające na celu przybliżenie ludziom funkcjonowanie policji i zarazem zwiększenie poziomu zaufania do tej instytucji w warunkach wczesnych lat 90’ musiały jednak zostać skazane na porażkę. Był to czas  rozwoju  przestępczości,  która  dodatkowo  podkreślała  niedoskonałości w funkcjonowaniu policji. W 1993 blisko 1/3 badanych przez CBOS uznała, że żyje w niebezpiecznym i niespokojnym otoczeniu²⁷. Z kolei w badaniu przeprowadzonym rok później obawa przed przestępczością znalazła się wśród trzech głównych źródeł niepokoju, plasując się na trzeciej pozycji tuż za biedą (45%) i obawą o brak kosztów pieniężnych na leczenie (36%)²⁸. Nic zatem dziwnego, że rosnące nieprzychylne nastroje względem nieudolnej, zdaniem respondentów, policji skutkowały nieefektownym działaniem policji lokalnej. Dodatkowym problemem w skutecznym funkcjonowaniu takich oddziałów było samo podejście policjantów do ich pracy oraz brak przygotowania do pełnienia służby w duchu nowej filozofii funkcjonowania policji. Działania podjęte w ramach policji lokalnej nie wypełniały znamion community policing lub wypełniały je jedynie oficjalnie. W rzeczywistości oddziały te pozbawione zdecydowanych działań nastawionych na społeczności lokalne zajmowały się tym, czym zwykłe jednostki, co doprowadziło do ich likwidacji.

Dopiero instytucja dzielnicowego uważana jest za tę, która, przynajmniej formalnie, w odpowiedni sposób w polskich warunkach realizuje filozofię community policing. Zgodnie z Zarządzeniem nr 528 Komendanta Głównego Policji z dnia 6 czerwca 2007 roku dzielnicowym jest policjant, któremu przydzielony jest dany jeden rejon służbowy, na terenie którego zobowiązany jest do: prowadzenia rozpoznania, realizacji zadań z zakresu profilaktyki społecznej, ponadto ściganie sprawców przestępstw i wykroczeń oraz kontrola przestrzegania prawa²⁹. Dzielnicowy jest policjantem, który pełniąc służbę w stałym, wyznaczonym miejscu, ma szansę na zapoznanie się z jego mieszkańcami oraz ich obawami względem bezpieczeństwa³⁰. Rozpoznanie winno przebiegać na kilku poziomach: osobowym, terenowym oraz zjawisk mających wpływ na stan porządku i bezpieczeństwa publicznego. Dzielnicowy zobowiązany jest ponadto do ścigania sprawców przestępstw i wykroczeń³¹. Takie ustalenia wprowadziło jednak dopiero Rozporządzenie Komendanta Głównego Policji z 2007 roku. Nie oznacza to, że przed wspomnianym Rozporządzeniem nr 528 funkcja ta nie istniała – niestety w wyniku braków kadrowych, dzielnicowi wcześniej wykonywali jednak zadania niemające wiele wspólnego z filozofią community policing³². Wyniki Raportu Biura Prewencji jednoznacznie wskazały, że zadania wykonywane przez dzielnicowego wymagają poświęcenia 50% swojego dziennego czasu w pracy na patrolowanie swojego rewiru³³. Praktyka lat 90’ pokazała, że policjanci sprawujący tę funkcję, pomimo zwolnienia ich w 1995 roku z prowadzenia postępowań przygotowawczych, często wykonywali prace biurowe kosztem pracy w terenie.

Regulamin z 1974 roku przeznaczony dla dzielnicowych zakładał np. obowiązek odwiedzin przynajmniej raz w roku każdej posesji znajdującej się w rewirze podlegającym dzielnicowemu. Założenie to nie było jednak w praktyce realizowane, w związku z tym zapis ten nie pojawił się w nowych przepisach dotyczących sprawowania tej funkcji³⁴. Rozporządzenie Komendanta Głównego rozpoczęło pozytywny trend stawiający na rozwój tego stanowiska. Obecnie funkcję tę sprawuje ponad 10 000 funkcjonariuszy policji³⁵, co może świadczyć nie tylko o potrzebie jej istnienia, ale także o wzroście znaczenia tego stanowiska na przestrzeni lat. Nadal jednak funkcja dzielnicowego wymaga dopracowania zwłaszcza na gruncie mentalnym. Konieczne jest „przełamanie się” funkcjonariuszy policji do zawierania kontaktów z mieszkańcami społeczności lokalnych. Aby zostać dzielnicowym według Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca2007 roku³⁶, potrzebne jest jedynie wykształcenie średnie, ukończenie podstawowego kursu oraz minimalnie trzyletnie doświadczenie w pracy policyjnej. Efektem niewysokich wymagań jest rzesza młodych i niedoświadczonych funkcjonariuszy mianowanych na to stanowisko³⁷. Tacy policjanci często nie zdają sobie sprawy z wpływu znajomości swojego rewiru na prewencję kryminalną oraz szybko zniechęcają się poprzez sytuacje, w których społeczności lokalne zamykają są na kontakt z nimi. Dowodem na trudności, jakie napotykają dzielnicowych, jest Polskie Badanie Przestępczości ze stycznia 2013 roku, które wykazało, że jedynie 19% ankietowanych liczy na łatwy kontakt z funkcjonariuszem pełniącym tę funkcję³⁸.

Warte zauważenia są także działania mające na celu stworzenie komunikacji na linii mieszkaniec społeczności lokalnej – Policja. Przykładem takiej inicjatywy była zorganizowana w Grajewie akcja wspólnych odwiedzin listonosza i dzielnicowego w domach mieszkańców tego miasteczka³⁹. Biorąc pod uwagę ciągle pokutujące w świadomości ludzi przekonanie, że obecność policji w domu wiąże się wyłącznie z problemami, pomysł wspólnych odwiedzin osoby niepożądanej – czyli policjanta z kimś kogo uważamy za naturalnego, codziennego gościa czyli listonosza, jest bardzo dobry. Możliwe, że dla samego policjanta nie wszystkie drzwi zostałyby otwarte. Asysta listonosza była zatem pretekstem do odwiedzin (dbałość o jego bezpieczeństwo) oraz również kluczem do poznania problemów mieszkańców.

Kolejnym, ważnym elementem wspierającym kontakt Policji z mieszkańcami społeczności lokalnych są debaty społeczne. Przez ich organizację funkcjonariusze policji mają szansę na wysłuchanie problemów, z którymi spotykają się ludzie w danych powiatach, gminach, dzielnicach itp. Ich rola jest bardzo ważna ze względu na możliwość włączenia mieszkańców w poszukiwania sposobów na rozwiązanie problemów. Nieocenionym walorem takiego spotkania jest także możliwość przeprowadzenia badań oczekiwań społecznych względem policji⁴⁰. Od roku 2012 widoczna jest stała tendencja wzrostu zainteresowania takimi debatami, co m.in. świadczy o rozwoju społeczeństwa obywatelskiego w Polsce.

Jednym z koniecznych elementów będących podstawowymi założeniami community policing jest partnerstwo wielu instytucji. W polskich warunkach przejawia się ono np. poprzez program „Wspólne osiedle” organizowany w 2010 roku przy współpracy Komendy Wojewódzkiej Policji w Łodzi, Międzynarodowego Stowarzyszenia Policji IPA, wojewody łódzkiego, marszałka województwa łódzkiego oraz prezydenta miasta Łódź. Zadaniem projektu  była  walka  z  przestępczością  na  terenie  województwa  łódzkiego z wyszczególnieniem walki z patologią oraz kształtowanie właściwych postaw obywatelskich⁴¹. Analogicznym projektem policji był realizowany od 2005 roku program „Sektor”. Jego wykonawcami była Komenda Stołeczna Policji, Straż Miejska, Straż Ochrony Kolei, Służba Ochrony Metra i Mazowiecki Oddział Żandarmerii Wojskowej. Jego celem była poprawa bezpieczeństwa w najbardziej niebezpiecznych rejonach miasta Warszawy – Centrum a w szczególności okolicach Dworca Centralnego⁴². Dobrym przykładem na prawidłową współpracę policji jest także realizowany w Olsztynie program TAXI-OKO, polegający na wsparciu informacyjnym policji przez miejscowych taksówkarzy oraz kierowców Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji⁴³. Olsztyńscy policjanci, biorąc pod uwagę powszechnie znaną prawdę, że taksówkarze to najlepiej poinformowane osoby w mieście, korzystają ze współpracy z pięcioma korporacjami taksówkarskimi. Wspomniana współpraca nie jest z korzyścią tylko dla policji – taksówkarze oraz kierowcy komunikacji miejskiej otrzymali gwarancję dodatkowej ochrony, którą zapewnia 8 korporacji oraz 6 firm ochroniarskich. Trwający już 14 lat program dowodzi, że partnerstwo policji z innymi środowiskami jest koniecznym elementem wspierającym pracę policjantów.

W ramach aktywizacji społeczności lokalnych istotny jest program prowadzony przez policję zatytułowany „Profilaktyka a Ty”, ukierunkowany na pomoc osobom znajdującym się w nałogach. Młodzież z całego kraju, biorąca udział w przedsięwzięciu poprzez sztukę, teatr, taniec, przygotowuje przekaz artystyczny, którego odbiorcą mają być ich rówieśnicy. Jego celem jest komunikowanie młodym ludziom zagrożeń wynikających z uzależnień, wpływanie na zmniejszenie liczby osób uzależnionych oraz tworzenie bazy kontaktowej służącej wymianie doświadczeń⁴⁴. Ważna jest tu rola policjanta, który jest mentorem takich grup.

Odpowiada on za inspirację oraz ukierunkowanie pomysłów młodych ludzi, których wolontariat w „PaT” ma charakter ciągły⁴⁵.

Pomimo wymienionych inicjatyw, działania w ramach community policicng na gruncie polskim nie są jeszcze dostatecznie rozwinięte. Przeważają w nich projekty jednorazowe, mające, mimo występowania podobnych problemów w innych miastach, powiatach, czy gminach, charakter wyłącznie regionalny. Często wiąże się to z lepszą organizacją samorządów albo samej policji na danym terenie. Aby założenia filozofii community policing były wypełniane w sposób właściwy, konieczne są zmiany w strukturze policji, związane z większą niezależnością komisariatów i możliwością dyslokacji sił i środków na określone potrzeby, które w każdym regionie mogą być przecież inne. Dodatkowa i trudniejsza zmiana jaka musi dokonać się, aby community policing wykonywane było w sposób właściwy, to proces zmiany mentalności policjantów, którzy często CP utożsamiają jedynie z patrolami pieszymi oraz nieefektywnymi pogawędkami z mieszkańcami danego rewiru. Kluczowa jest tu funkcja dzielnicowego, która również nie zawsze wykonywana jest w odpowiedni sposób.

W obliczu krytyki wobec polskich doświadczeń z community policing należy zwrócić uwagę na fakt, że filozofia ta w naszym kraju rozwija się dopiero od dwudziestu lat. W przeciwieństwie np. do USA, gdzie community policing opinii publicznej znane jest przynajmniej od lat 60’ XX wieku, Polacy pierwszy raz zetknęli się z nią dopiero na początku lat 90’. Jak pokazała historia, był to złoty okres przestępczości i upadku autorytetu Policji nieradzącej sobie z rozwojem zwłaszcza przestępczości gospodarczej oraz mafijnej. W warunkach, kiedy priorytetem okazała się walka z poważną przestępczością, wielkie idee i plany związane z prewencją kryminalną musiały ustąpić miejsca ważniejszym kwestiom. Idea community policing bowiem jest najbardziej efektywna, gdy pada na podatny grunt – czyli stabilne państwo z policją posiadającą autorytet wśród obywateli. W obliczu tych faktów prawidłowy rozwój community policing w Polsce datować można dopiero na koniec lat 90., co niejako usprawiedliwia obecne braki w realizowaniu znamion tej filozofii.

Autorytet Policji w Polsce

Autorytet rozumiany jako „(…) uznanie, prestiż osób, grup i instytucji społecznych, oparte na cenionych w danym społeczeństwie wartościach; także osoby, instytucje itp. cieszące się uznaniem w danej dziedzinie”⁴⁶ jest elementem niezwykle istotnym w procesie budowania tożsamości organizacji. Tworzy prestiż oparty na cenionych w danym społeczeństwie wartościach oraz wypracowuje pozycję, jaką posiada dana osoba/instytucja. Jest to jednak pojęcie charakteryzujące się interdyscyplinarnością, w związku z czym istnieje zestaw innych rozwiązań definicyjnych tłumaczących powyższe hasło. W kontaktach międzyludzkich będzie to osoba wykazująca cechy przywódcze o charyzmatycznych poglądach/zachowaniu,  ktoś,  komu  jesteśmy skłonni  ulegać,  podporządkowywać  się i wykonywać jego zadania. W teorii socjologicznej autorytet stanowi jeden z idealnych typów legitymizacji władzy. Z kolei Encyklopedia Organizacji i Zarządzania pojęcie autorytetu tłumaczy jako- „(…) wysokie poważanie danego osobnika w określonym otoczeniu osób…”⁴⁷. Istnieją także filozoficzne interpretacje tego hasła. Za Józefem Bocheńskim możemy stwierdzić, że „autorytet jest stosunkiem trójczłonowym, między podmiotem, przedmiotem a dziedziną autorytetu”⁴⁸. W języku polskim słowo to stosowane jest najczęściej w kontekście osobowym, co nie zmienia faktu, że wyróżniamy także inne jego odsłony. Ze względu na podmiot możemy mówić o autorytecie osobowym, grupowym, idealnym, skrypturalnym oraz najbardziej interesującym nas w kontekście tematu artykułu – instytucjonalnym. Umiejętna budowa autorytetu organizacji wpływa na jej prestiż oraz akceptację społeczną, wiąże się także z umiejętnością antycypowania procesów społecznych.

 Autorytet w przypadku instytucji takich jak policja budowany jest głównie na podstawie oceny pracy policjantów przez społeczeństwo. Najnowsze badania opinii społecznej przeprowadzone przez CBOS we wrześniu 2013 roku przedstawiają bardzo korzystne wyniki oceny pracy policji – ponad 2/3 ankietowanych przypisała jej ocenę dobrą. Określenie „zła” wybrało 23% badanych, co jest wynikiem korzystniejszym dla Policji w stosunku do badań przeprowadzonych np. w marcu 2014 roku⁴⁹. Instytucja ta stały wzrost pozytywnych opinii na jej temat uzyskiwała dopiero od połowy 2006 roku. Najtrudniejszym okresem dla wizerunku policji był początek XX wieku, kiedy ponad 40% ankietowanych pracę funkcjonariuszy oceniało jako „złą”⁵⁰. Widoczna jest zatem pozytywna zmiana w wizerunku policji związana z rozwojem sposobu postrzegania policjanta jako osoby działającej w interesie obywateli. Powolne odchodzenie od stereotypu funkcjonariusza -przedstawiciela aparatu państwowego, jest efektem wpływu filozofii community policing na postawy policjantów. Co ciekawe, jeszcze w 1993 roku w Polsce przeprowadzone badanie wskazało, że społeczeństwo nie jest zdecydowane na jeden model policji. Linia podziału przebiegała mniej więcej, oddzielając mieszkańców miast od mieszkańców wsi. Pierwsi opowiadali się za modelem policji jako organu użyteczności publicznej. Policja jest w nim instytucją chroniącą obywateli, mającą na względzie ich zadowolenie oraz pracującą na obustronne zaufanie⁵¹. Drugi model – bardziej represyjny, charakteryzował się koncentracją na uzyskaniu ładu publicznego oraz zachowaniu norm społecznych⁵². Społeczeństwo lat 90’ nie było jednoznacznie zdecydowane na konkretny rodzaj działań policyjnych. Chęć zwrotu policji w kierunku represyjności z pewnością związana była z wzrastającą przestępczością oraz wysokim odsetkiem poczucia zagrożenia wśród obywateli. W obecnych warunkach bardziej racjonalne wydaje się opowiedzenie za modelem zawierającym filozofię community policing.

Bezsprzecznie na poziom autorytetu policji wśród społeczeństwa wpływ ma znajomość tej instytucji oraz szeroko rozumiana współpraca. Brunon Hołyst podzielił na trzy kategorie poziom współpracy na linii policja – społeczeństwo⁵³. Pierwszy z nich charakteryzuje się brakiem kooperacji z policją jako instytucją utrzymującą porządek i prawo bez pomocy obywateli. W tym modelu społeczeństwo oddala się od policji, ponieważ uważa ją za wrogo nastawioną. Instytucja ta obywatelom kojarzy się tylko z sankcjami, z czego wynika również ich negatywna opinia o funkcjonowaniu policji. Reprezentantami tego modelu było polskie społeczeństwo w czasie PRL oraz w latach 90’.

Drugim krokiem w kierunku idealnej kooperacji społeczeństwa z policją jest tzw. symboliczna współpraca. Polega ona na uświadomieniu sobie przez policję roli jej wizerunku funkcjonującego wśród obywateli oraz chęci jego poprawy. W tym modelu występuje współpraca ze społeczeństwem, jednak w sytuacji, gdy motywacją policji jest tylko budowanie pozytywnego wizerunku, działania nawiązujące współpracę mają charakter fasadowy. Braki wynikają z niewystarczającego zaangażowania sił i środków, braku przygotowania policji do współpracy z mieszkańcami społeczności lokalnych oraz niepełnej akceptacji dla współpracy ze społeczeństwem, wynikającej z przekonań o niższości „miękkich” rozwiązań w pracy policyjnej. Wydaje się, że obecnie na tym etapie uwidacznia się relacja między polską policją a obywatelami.

Ostatnim elementem jest rzeczywista kooperacja, którą mogą szczycić się państwa takie jak Finlandia czy Szwajcaria. Polega ona na współpracy policji ze społeczeństwem na poziomie lokalnym. W tym modelu policja oraz obywatele mają wspólny cel – bezpieczeństwo w swoim państwie. Kooperacja na tym poziomie charakteryzuje się częstymi konsultacjami obywateli z policją, a więc znajomością ich problemów w momencie, kiedy nie są  one  jeszcze  przyczyną  przestępstwa.  Intensywna  współpraca  funkcjonariuszy z obywatelami skutkuje wysokim autorytetem policji, na co dowodem jest badanie przedstawiające wizerunek policji w poszczególnych państwach. Dzięki „European Trusted Brands” możemy porównać poziom zaufania do polskich funkcjonariuszy z innymi europejskimi krajami. Mimo ogromnej pracy, jaką polska policja wykonała aby „odczarować” swój wizerunek, nadal pozostajemy w tyle rankingu państw pod tym względem. Wyniki badania wskazują na gorszą ocenę pracy policyjnej jedynie w Czechach, gdzie poziom zaufania plasuje się na poziomie 42%, Rumunii (35%) i Rosji (20%). W Polsce blisko pięciu na dziesięciu ankietowanych zaznaczyło, że ufa policji. Biorąc pod uwagę porównanie z innymi państwami np. z Finlandią, w której poziom zaufania do funkcjonariuszy tej służby oscyluje wokół 92%, wypadamy nienajlepiej⁵⁴. Należy jednak mieć na uwadze fakt bardzo niskiego zaufania do policji w latach 90’ poprzedzonych jeszcze trudniejszym okresem PRL-u. W obliczu tych informacji wydaje się, że polska policja uzyskała niezły wynik. Nie oznacza to jednak, że instytucja ta może pozwolić sobie na zaniechanie działań w duchu community policing. To właśnie nowa filozofia sprawowania funkcji policyjnych jest właściwym narzędziem do zdobywania zaufania, które jest niezbędne w efektywnej pracy policyjnej.

Pozytywnym zwiastunem zmian, jakie zachodzą w świadomości policjantów o roli autorytetu, była zorganizowana w listopadzie 2012 roku ogólnopolska konferencja naukowa „Autorytet w Policji. Budowanie tożsamości organizacji”⁵⁵. Podczas konferencji głos zabrał Komendant Główny Policji, nadinsp. Marek Działoszyński, który podkreślił wartość autorytetu zarówno wśród pracowników jak i społeczeństwa: „Autorytet nie jest nikomu dany z góry, więc trzeba nad tym cały czas pracować (…). My mówimy o dwóch formułach autorytetu – wewnętrznym, który potrzebny jest nam w organizacji jako przełożonym, kierującym całą 100 tys. armią funkcjonariuszy i 25 tys. pracowników. Zależy nam aby ludzie wiedzieli że szefowie mają określoną wizję funkcjonowania policji. Jest też autorytet zewnętrzny – budowany w relacji z obywatelami. Chcemy żeby policjant był bliżej obywatela i wsłuchiwał się w jego głos”⁵⁶.

Zakończenie

Konkludując, community policing jest idealnym narzędziem do budowy autorytetu Policji. We współczesnych warunkach wydaje się być receptą na największy zarzut, jaki obywatele mogą mieć wobec tej organizacji, czyli brak zaufania. Dzięki prawidłowo funkcjonującej, nowej filozofii sprawowania funkcji policyjnych społeczeństwo jest bliżej Policji, zna mechanizmy jej działania oraz chce dzielić się z nią swoimi problemami. Mimo że polska Policja nie jest jeszcze przygotowana na pełną współpracę ze społecznościami lokalnymi, to zauważalna jest pozytywna zmiana polegająca na dostrzeganiu wartości autorytetu. Konieczność zmiany podejścia do obywatela widoczna jest na razie na poziomie centralnym, o czym świadczy np. zaangażowanie wszystkich Komendantów Wojewódzkich Policji w konferencję „Autorytet w Policji. Budowanie tożsamości organizacji”. Zapewne potrzeba więcej czasu na adaptację nowego podejścia wśród niemal 100 tys. polskich policjantów, jednak polityka prowadzona przez kierownictwo Policji, prędzej czy później, trafi również do wszystkich funkcjonariuszy.

Sytuacja wygląda podobnie również w przypadku obywateli, którzy nie są przyzwyczajeni do luźnych pogawędek z policjantami oraz udziału w spotkaniach organizowanych przez Policję. W polskim społeczeństwie konieczna jest więc zmiana podejścia do tej organizacji, co jest zadaniem najtrudniejszym w całym procesie wdrażania nowej filozofii sprawowania funkcji policyjnych. Prawidłowe funkcjonowanie community policing  jest  możliwe  tylko  w  sytuacji  występującego  zaufania  pomiędzy  Policją a społecznościami lokalnymi.

Zgodnie z tezą, że autorytet państwa, którego składową jest autorytet instytucji odpowiadających za bezpieczeństwo, w tym policji, występuje w związku przyczynowo- skutkowym z zachowaniem jego obywateli, instytucjom państwowym powinno zależeć na kreowaniu pozytywnego wizerunku⁵⁷. Dzięki zachowaniu wysokiego poziomu zaufania oraz autorytetu względem policji możliwa jest skuteczniejsza praca policjantów, a co za tym idzie – pełniejsza ochrona porządku prawnego⁵⁸.